Фондация Програма Достъп до Информация
ОЩЕ ОТ БРОЯ:
Проучване на институциите по ЗДОИ 2019
Стефан Ангелов, ПДИ

За поредна година в своето проучване Граждански одит на активната прозрачност Програма Достъп до информация (ПДИ) изследва в отделна секция дали органите на изпълнителната власт публикуват своите основни финансови документи, информацията, свързана с провежданите обществени поръчки и декларациите за конфликт на интереси на служителите си. По-голямата част от критериите за бюджетна и финансова прозрачност рефлектират в задължения за публикуване, наложени на институциите от Закона за публичните финанси (ЗПФ) – в сила от 1 януари 2014. Законът за обществените поръчки (от 2016 г.) предвижда не малък списък от задължителни за публикуване документи по различните процедури. В нашето проучване тази година намалихме изследваните критерии спрямо 2017 г., като решихме да проверяваме за наличието само на няколко от най-често публикуваните категории документи. Такива са самата секция „Профил на купувача“, обявите, документацията за обществени поръчки, протоколите от заседанията на комисиите и сключените договори. Накрая ще се спрем и на декларациите за конфликт на интереси. Публикуването на декларации за конфликт на интереси изследваме от 2012 г. насам спрямо задължението в закона, който се наричаше Закон за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ). Този закон бе отменен в началото на 2018 г. и заместен в частта за конфликт на интереси от Закон за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество. През 2019 г. за пръв път имаме и резултати за декларациите, публикувани по новия закон, макар и тяхното предаване и публикуване за 2019 г. да трябва да завърши през месец май, когато данните ще бъдат най-точни.

 

Добрата новина е, че наблюдаваме покачване на публикуването по почти всички критерии. Явно одитът на ПДИ изпълнява своята задача и стимулира институциите да бъдат по-открити към гражданите поне на своите интернет страници.

 

1. Бюджетна и финансова прозрачност



Подобно на предишни години и през тази наблюдаваме плавно покачване на институциите, публикували своя бюджет. Това са 343 структури или 62,9 %.

 

Както се вижда от сравнението между горните графики – първата е от проучването през 2018 г., а втората от тазгодишното, все още основно министерствата, общините и независимите органи  изпълняват това задължение. Но се увеличава и броят на второстепенни разпоредители с бюджети (ВРБ) – изпълнителните агенции и териториалните звена – които оповестяват на страниците си бюджета за текущата година. Отчетлив скок, с над 17% и с около 20%, се наблюдава при публикуването на бюджетите за предходната година от териториалните звена и при държавните агенции съответно.

 

Категория, в която имаме спад в публикуването спрямо предишната година е тази на годишните финансови отчети. Това задължение покрива само първостепенните разпоредители с бюджети. Намерили сме само 95 годишни отчета на разходването на бюджетите 2018 г. Това са близо 17% от общото. Броят е по-малък от този в миналогодишното проучване, където 111 (около 20 % от всички изследвани институции) бяха публикували своите годишни финансови отчети за 2016 г. Обяснението вероятно отново се крие в периода на провеждане на проучването. Тази година (2019) проверявахме страниците на институциите през февруари и началото на март, докато в минали години сме започвали и по-късно. Освен това личи, че през тези месеци процедурите по приемането на отчетите не са завършили навсякъде, защото, както всяка година, сме намерили чувствително по-висок брой публикувани отчети за предишния период – 2017 г. – 262 (около 46% от всички изследвани институции). По този показател почти няма разлика спрямо предходното ни проучване (263 институции).

 



Законът за публичните финанси също така задължава първостепенните разпоредители с бюджети (ПРБ) да публикуват ежемесечни и тримесечни отчети за изпълнението на бюджетите си. Това задължение е едно от лесно изпълнимите, тъй като ПРБ редовно създават и изпращат тези финансови отчети в Министерството на финансите. В предходните години изпълнението на задължението за публикуване растеше. Тази тенденция се запазва и сега. През 2016 г. едва около 49% от ПРБ имаха достъпни на интернет страниците си месечни отчети, а още по-малко около 25% от ПРБ бяха публикували отчетите си по тримесечие. През 2017 отчетохме рязък скок – с 22%, т.е. 71% от задължените институции бяха публикували своите месечни отчети (217 от общо 306 ПРБ). С подобен темп се увеличаваха и тези публикувалите тримесечните си отчети – 134 институции или 44%. През 2018 г. достигаме 90 % изпълнение за месечните (общо 275 органа) и 77 % за тримесечните финансови отчети (235 органа). През 2019 г. темпът на растеж е забавен, вероятно защото достигаме почти пълно изпълнение с 91 % (284 органа) публикували месечните си отчети и 80 % (249 институции) публикували тримесечните си отчети.

 

   

 

26 държавни органа – Министерски съвет, министерствата и държавните агенции, които са първостепенни разпоредители с бюджети – са задължени по ЗПФ да водят успоредно и т.нар. програмно бюджетиране. То предполага, че разпределението на разходите трябва да бъде ориентирано спрямо политиките, за които правителството определя бюджетни програми и с поглед към средносрочната финансова прогноза за бюджета. 21 органа са публикували своите бюджети в програмен формат за 2019 г., а 23 – годишният отчет за изпълнението на програмните си бюджети.

 

Други специфични задължения за публикуване от група органи са задълженията на общините за публикуване на съобщенията за обществените обсъждания на проектите на годишен бюджет и отчета по него. За тази фаза на подготовка на финансовите документи законът предвижда задължение за публикуване единствено на датата на публичното обсъждане за местната общност, но не и на проектите на самите документи. Ясно е, че без гражданите да могат да се запознаят с проектите на това, което се обсъжда, те не биха могли да оформят информирано мнение и тяхното участие би било безсмислено. Поради тази причина, ПДИ изследва и дали са публикувани и самите проекти на бюджети и на годишни отчети.

 

   

 

И тази година общините продължават да подобряват изпълнението на задълженията си по ЗПФ. Първите примери за това отбелязваме в продължението на ръста от 2017 година на публикувани съобщения и проектобюджети. През 2018 г. вече 78% (208) от общините публикуваха обява, а 65% (172) публикуваха и самия проект на бюджет. През 2019 г. ръстът продължава, но с по лек темп – 79% (209) от общините са публикували обява, а 67% (180) и самия проект на бюджет.

 

ПДИ изследва и дали държавните органи публикуват разбираемо обяснение за събирането и разходването на  поверените им средства. Става дума за т. нар. „бюджет за гражданите”. Засега единствено министърът на финансите е задължен да съставя и редовно публикува такъв документ на човешки език за всеки държавен бюджет, който се нарича „Бюджет накратко”. Местните власти също могат да се обвързват с подобни задължения чрез совите нормативни актове. Такъв пример е Столична община, която в своята наредба за общинския бюджет има задължение да публикува като отделен документ обяснение на проекта на бюджета достъпен на нетехнически език. Добре е тази практика да се разпространи и сред останалите администрации, за да приобщят и обикновените граждани към тяхната дейност чрез просто и ясно обяснение. Тъй като няма стриктни критерии как трябва да бъде съставен или изглежда подобен документ, ние често сме приемали като такъв всеки спомагателен текст или онагледяване, които помагат да се обясни просто бюджета на съответната администрация. Много често това са били публикуваните презентации от обществени обсъждания на проектите за бюджет, или дори протоколи от самите обсъждания. В резултатите ни добрата новина е, че отново наблюдаваме лек ръст. Тази година прави впечатление, че често все повече общини публикуват обяснителните текстове към проектите за бюджети, което трябва да се отбележи като положителна практика. Отбелязали сме с 21 повече обяснителни документи за гражданите спрямо 2018 г., т.е. 106 общо или около 19 % от общия брой изследвани институции. 

 

 

Отново, както се вижда от сравнителните графики по-долу, ръстът се дължи най-вече на общините. Първата графика е от изследването ни за миналата година, а втората – за 2019 г.

 

 



С тази оптимистична графика завършваме прегледа на публикуваните финансови документи и се насочваме към друга изключително важна област – тази на задължително публикуваните документи по обществени поръчки.

 

2. Активно публикуване на документи по обществените поръчки


В годишния Граждански одит на активната прозрачност ПДИ прави преглед от птичи поглед и отбелязва тенденции, които дават възможност за последващ задълбочен анализ. Решихме да ограничим наблюдението си за 2019 г. до едни от най-често публикуваните документи по процедури за обществени поръчки: съществуването на самата секция „Профил на купувача“; обявленията; документацията; протоколите от комисиите; договорите.

 

Вече практически всички изследвани структури имат публикувана секция „Профил на купувача“. Като любопитно е, че някои институции не са публикували нищо в тази секция на интернет страниците си. От единадесетте институции, които не са създали такава секция на интернет страниците си, повечето са второстепенни разпоредители с бюджети. Това подсказва, че вероятно те не сключват договори за обществени поръчки.

 

Един критериите, по които има леко подобрение спрямо миналата година, е публикуването на обяви за обществени поръчки.

 



При договорите няма особена промяна на публикуването.

 



След бързия преглед на публикуването на някои документи по обществените поръчки преминаваме към най-интересната секция тази година – тази, свързана с декларациите за конфликт на интереси.

 

3. Декларациите за конфликт на интереси


Част на проучването на ПДИ от 2012 г. насам е съсредоточена върху измерването на една от нормативните мерки за постигане на повече почтеност в администрацията чрез повече прозрачност спрямо потенциалните конфликти на интереси на държавните служители и техните ръководители. Тук изследваме от една страна дали са публикувани списъци с лицата, подали декларации, а от друга – дали са публикувани самите декларации. Доскоро публикуваните в годините едва надхвърляха половината институциите, публикували списъци с декларациите, подадени от служителите. А броят на структурите, публикували самите декларации, блуждаеше около 1/3 от всички. Дали защото 2017 г. бе последната пълна година, в която функционираше Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси, или защото комисията бе особено активна и често работеше с органите по места в това време, не знаем, но в резултатите от миналогодишното проучване наблюдавахме истински скок в изпълнението и на двете задължения. Публикуването на списъци тогава надмина 2/3 от общия брой структури. Тази година отново отбелязваме сравнително добри резултати при публикуването на новите декларации по чл. 35 от новия ЗПКОНПИ, но за съжаление те са малко по-слаби от миналата година. Обяснението вероятно се крие зад факта, че крайният срок за предаване и публикуване на декларациите е през месец май, т.е. тогава може би ще наблюдаваме по-високи нива на изпълнение.

 

 

Спад наблюдаваме и при публикуването на самите декларации. От 413 или 73% през 2018 г. структурите, качили декларациите за конфликт на интереси на служителите си на интернет странците си през 2019 г., са станали 311 или 55%.

 

 

Ръст има само при министерствата, които явно са се стремели да изпълнят задължението си по-рано, а спад наблюдаваме във всички останали категории институции. Първо представяме графиката от проучването за 2018 г., а след нея и тази от проучването за 2019 г.

 

 

 

 





© 2019 Програма Достъп до Информация
Материалите в Информационния бюлетин на Програма Достъп до Информация са обект на авторско право.
При цитиране позоваването на източника е задължително.