Фондация Програма Достъп до Информация
ОЩЕ ОТ БРОЯ:
Проучване на институциите по ЗДОИ 2018
Стефан Ангелов, ПДИ

За поредна година в своето проучване Граждански одит на активната прозрачност Програма Достъп до информация (ПДИ) изследва в отделна секция дали органите на изпълнителната власт публикуват основните си финансови документи, информацията, свързана с провежданите обществени поръчки и декларациите за конфликт на интереси на служителите си. По-голямата част от критериите за бюджетна и финансова прозрачност рефлектират задължения за публикуване, наложени на институциите от Закона за публичните финанси (ЗПФ) – в сила от 1 януари 2014. Законът за обществените поръчки (от 2016) предвижда не малък списък от задължителни за публикуване документи по различните процедури. В нашето проучване тази година намалихме изследваните критерии спрямо 2017, като решихме да проверяваме за наличието само на няколко от най-често публикуваните категории документи. Такива са секцията „Профил на купувача“, обявите, документацията за обществени поръчки, протоколите от заседанията на комисиите и сключените договори. Накрая ще се спрем и на декларациите за конфликт на интереси. Публикуването им изследваме от 2012  спрямо задължението в закона, който се наричаше Закон за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ). Той бе отменен в началото на 2018 и заместен в частта за конфликт на интереси от Закон за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество. Декларации за интереси и имущество по новия закон все още не бяха публикувани по време на нашето проучване – от 6 февруари до 30 март 2018. За сметка на това, може би в знак на последния дъх на стария закон, отчитаме рекордни нива на публикуване на вече старите декларации за конфликт на интереси.

 

Добрата новина е, че наблюдаваме покачване на публикуването по почти всички критерии. Явно одитът на ПДИ стимулира институциите да бъдат по-открити към гражданите поне на своите интернет страници.

 

Бюджетна и финансова прозрачност

 

 

 

Подобно на миналата година над половината изследвани институции са публикували своя бюджет. Това се 287 структури от 567 изследвани.

 

 

Както се вижда и от горната графика, все още основно първостепенните разпоредители с бюджети (ПРБ) – министерства, държавни агенции, общини и независими органи – изпълняват това задължение. Но нараства и броя на второстепенни разпоредители с бюджети (ВРБ) – изпълнителните агенции и териториалните звена – които оповестяват на страниците си бюджета за текущата година. Отчетлив скок - с над 14%, се наблюдава при публикуването на бюджетите за предходната година,  т.е. задължението вече изпълняват почти две трети от органите. Това можем да обясним с факта, че по време на провеждането на нашето проучване – през февруари и март – бюджетната процедура не винаги е завършила при всички бюджетни организации и някои публикуват текущите си бюджети по-късно.

 

 

 

Категория, в която имаме пад в публикуването спрямо предишната година е тази на годишните финансови отчети. Това задължение покрива само първостепенните разпоредители с бюджети. Намерили сме само 111 годишни отчета на разходването на бюджетите за 2017. Това са близо 20% от общото или 36% от ПРБ. Броят е по-малък от този в миналогодишното проучване, където 121 (около 21 % от всички изследвани институции) или около. 39,5% от ПРБ бяха публикували своите годишни финансови отчети за 2016. Обяснението вероятно отново се крие в периода на провеждане на проучването. Тази година (2018) проверявахме страниците на институциите през февруари и началото на март, докато в минали години сме започвали и по-късно. Освен това личи, че през тези месеци процедурите по приемането на отчетите не са завършили навсякъде, защото, както всяка година, сме намерили чувствително по-висок брой публикувани отчети за предишния период – 2016 г. – 263 (около 46% от всички изследвани институции). По този показател има повишение от около 8% спрямо предходното ни проучването.

 

 

Законът за публичните финанси също така задължава първостепенните разпоредители да публикуват ежемесечни и тримесечни отчети за изпълнението на бюджетите си. Това задължение е сред лесно изпълнимите, тъй като ПРБ редовно създават и изпращат тези финансови отчети в Министерството на финансите. В предходните години изпълнението на задължението за публикуване растеше. Тази тенденция се запазва и сега. През 2016  едва около 49% от ПРБ имаха достъпни на интернет страниците си месечни отчети, а още по-малко - около 25% от ПРБ бяха публикували отчетите си по тримесечие. През 2017 отчетохме рязък скок – с 22%, т.е. 71% от задължените институции бяха публикували своите месечни отчети (217 от общо 306 ПРБ). С подобен темп се увеличаваха и тези публикувалите тримесечните си отчети – 134 институции или 44%. През 2018 достигаме 90 % изпълнение за месечните (общо 275 органа) и 77 % за тримесечните финансови отчети (235 органа).

 

   

 

Малко над 24 държавни органа – Министерски съвет, министерствата и държавните агенции, които са първостепенни разпоредители с бюджети – са задължени по ЗПФ да водят успоредно и т.нар. програмно бюджетиране. То предполага, че разпределението на разходите трябва да бъде ориентирано спрямо политиките, за които правителството определя бюджетни програми и с поглед към средносрочната финансова прогноза за бюджета. 21 органа са публикували своите бюджети в програмен формат за 2018, а 18 от тях – годишният отчет за изпълнението на програмните си бюджети.

 

Други специфичния задължения за публикуване от група органи са задълженията на общините за публикуване на съобщенията за обществените обсъждания на проектите на годишен бюджет и отчета по него. За тази фаза на подготовка на финансовите документи законът предвижда задължение за публикуване единствено на датата на публичното обсъждане за местната общност, но не и на проектите на самите документи. Ясно е, че без гражданите да могат да се запознаят с проектите на това, което се обсъжда, те не биха могли да оформят информирано мнение и тяхното участие би било безсмислено. Поради тази причина, ПДИ изследва и дали са публикувани и самите проекти на бюджети и на годишни отчети.

 

   

 

И тази година общините продължават да подобряват изпълнението на задълженията си по ЗПФ. Първите примери за това отбелязваме в продължението на ръста от миналата година на публикувани съобщения и проектобюджети. През 2018 вече 78% (208) от общините са публикували обява, а 65% (172) са публикували и самия проект на бюджет.

 

ПДИ изследва и дали държавните органи публикуват разбираемо обяснение за събирането и разходването на  поверените им средства. Става дума за т. нар. „бюджет за гражданите”. Засега единствено министърът на финансите е задължен да съставя и редовно публикува такъв документ на човешки език за всеки държавен бюджет, който се нарича „Бюджет накратко”. Местните власти също могат да се обвързват с подобни задължения чрез своите нормативни актове. Такъв пример е Столична община, която в своята наредба за общинския бюджет има задължение да публикува като отделен документ обяснение на проекта на бюджета на достъпен нетехнически език. Добре е тази практика да се разпространи и сред останалите администрации, за да приобщят и обикновените граждани към тяхната дейност чрез просто и ясно обяснение. Тъй като няма стриктни критерии как трябва да бъде съставен или да изглежда подобен документ, ние често сме приемали като такъв всеки спомагателен текст или онагледяване, които помагат да се обясни простичко бюджета на съответната администрация. Много често това са били публикуваните презентации от обществени обсъждания на проектите за бюджет, или дори протоколи от самите обсъждания. В резултатите ни добрата новина е, че отново наблюдаваме лек ръст. Тази година прави впечатление, че все повече общини публикуват обяснителните текстове към проектите за бюджети, което трябва да се отбележи като положителна практика. Отбелязали сме с 28 повече обяснителни документи за гражданите спрямо 2017 , т.е. 77 общо или близо 14 % от общия брой изследвани институции.

 

 

С тази оптимистична графика завършваме прегледа на публикуваните финансови документи и се насочваме към друга изключително важна област.

 

Активно публикуване на документи по обществените поръчки


През 2017 законодателството относно задължителната за публикуване информация по Закона за обществените поръчки (ЗОП) не бе променяно. Разпоредбите на чл. 42 от ЗОП и чл. 24, ал. 4 от Правилника за прилагане на закона ясно определят категориите информация, които всички възложители трябва да публикуват в секциите „Профил на купувача“ на своите страници. За проучването от 2018 обаче, ПДИ реши да намали  проверяваните индикатори. Може би основната причина е, че ние не правим цялостен анализ на изпълнението на всички задължения по ЗОП, който би оценил и дали всички публикации спазват изискванията. Законът предполага различни процедури и задължения за публикуване на различни категории информация в множеството хипотези. За качественото изследване на практиката на публикуване по ЗОП е нужно самостоятелно проучване. В годишния Граждански одит на активната прозрачност ПДИ прави по-скоро преглед от птичи поглед и отбелязва тенденции, които дават възможност за последващ задълбочен анализ. Решихме да ограничим наблюдението си за 2018 до едни от най-често публикуваните документи по процедури за обществени поръчки: съществуването на самата секция „Профил на купувача“; обявленията; документацията; протоколите от комисиите; договорите.

 

Практически всички изследвани структури имат публикувана секция „Профил на купувача“, макар че някои институции не са публикували нищо в нея на интернет страниците си.

 

От единадесетте институции, които не са създали такава секция на интернет страниците си повечето са второстепенни разпоредители с бюджети. Това подсказва, че вероятно те не сключват договори за обществени поръчки.

 

Един критериите, по които има леко отстъпление от миналата година е публикуването на обяви за обществени поръчки. Пренебрежително намаление се наблюдава и при публикуването на документациите по обществени поръчки.

 

 

За сметка на това се увеличава публикуването на протоколи от комисиите.

 

 

 

При договорите също има растеж на публикуването.

 

 

Като за момента изглежда, тук също второстепенните разпоредители – областни управи, териториални звена и някои специфични органи – са сред изоставащите с публикуването на договорите.

 

 

След бързия преглед на публикуването на някои документи по обществените поръчки преминаваме към най-интересната секция тази година.

 

Декларации за конфликт на интереси


Част на проучването на ПДИ от 2012 насам е съсредоточена върху измерването на една от нормативните мерки за постигане на повече почтеност в администрацията чрез повече прозрачност спрямо потенциалните конфликти на интереси на държавните служители и техните ръководители. Тук изследваме от една страна дали са публикувани списъци с лицата подали декларации, а от друга – дали са публикувани самите декларации. Досега публикуваните в годините едва надхвърляха половината институциите, публикували списъци с декларациите. А броят на структурите, публикували самите декларации блуждаеше около 1/3 от всички. Дали защото 2017 бе последната пълна година, в която функционираше Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси, или защото комисията бе особено активна и често работеше с органите по места в това време, не знаем, но в резултатите от проучването наблюдаваме истински скок в изпълнението и на двете задължения. Публикуването на списъци надмина 2/3 от общия брой структури.

 

 

Растеж се отбелязва във всички категории, като най-малък е при областните управи, само 7%, които масово публикуваха списъците и миналата година.     

 

                                                            

Най-високият скок за цялото проучване - над 2 пъти, наблюдаваме при публикуването на самите декларации. От 207 през 2017 структурите, качили декларациите за конфликт на интереси на служителите си на интернет странците си през 2018, са станали 413 или 73%.

 

 

Отново наблюдаваме ръст във всички категории институции.

 

Надяваме се, че тази положителна тенденция ще се запази и в бъдеще. Догодина за първи път ще изследваме публикуването на новите декларации по новия Закон за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество. Можем само да пожелаем на задължените субекти да запазят високия стандарт на публикуване.



© 2018 Програма Достъп до Информация
Материалите в Информационния бюлетин на Програма Достъп до Информация са обект на авторско право.
При цитиране позоваването на източника е задължително.