Стефан Ангелов, ПДИ
За поредна година в своето проучване Граждански одит на активната прозрачност Програма Достъп до Информация (ПДИ) изследва в отделна секция дали органите на изпълнителната власт публикуват своите основни финансови документи, информацията, свързана с провежданите обществени поръчки и декларациите за имущество и интереси на служителите си. В по-голямата част от критериите за бюджетна и финансова прозрачност рефлектират задължения за публикуване, наложени на институциите от Закона за публичните финанси (ЗПФ). Законът за обществените поръчки (от 2016 г.) предвижда не малък списък от задължителни за публикуване документи по различните процедури. В нашето проучване проверяваме за наличието само на няколко от най-често публикуваните категории документи. Такива са самата секция „Профил на купувача“, обявите, документацията за обществени поръчки, протоколите от заседанията на комисиите и сключените договори. Накрая ще се спрем и на декларациите за имущество и интереси. Публикуването на декларации за конфликт на интереси изследваме от 2012 г. насам спрямо задължението в закона, който се наричаше Закон за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ). Този закон бе отменен в началото на 2018 г. и заместен в частта за конфликт на интереси от Закон за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество. През 2020 г. за втори път изследваме публикуването на декларациите по новия закон, така че вече имаме по-чиста база за сравнение.

Основните изводи са, че продължаваме да наблюдаваме, макар и плавно, покачване на публикуването по повечето критерии. Явно одитът на ПДИ изпълнява своята задача и стимулира институциите да бъдат по-открити към гражданите поне на своите интернет страници. За първа година обаче има стагнация или дори лек спад в публикуването по отделни критерии. Дали стигаме някакъв момент на насищане ще проследим в следващите ни проучвания.

 

1. Бюджетна и финансова прозрачност

 

 

 

Подобно на предишни години и през тази наблюдаваме плавно покачване на броя на институциите, публикували своя бюджет. От 343 публикували по време на миналогодишното проучване сега наблюдаваме покачване с 11 институции до 354 или 63 % от всички. Както обикновено наблюдаваме още по-често публикуване на миналогодишния бюджет, което се наблюдава при почти 70% от изследваните институции.

 

 

По-отчетливо позитивно развитие към повишаване на прозрачността наблюдаваме при публикуването на годишните финансови отчети. Това задължение покрива само първостепенните разпоредители с бюджети. Намерили сме 137 публикувани годишни финансови отчета за 2019 г. Това са над 24% от общото. Спрямо миналогодишното изследване наблюдаваме ръст от 7 %. Важно е да се отбележи, че миналата година наблюдавахме спад в публикуването на тези документи и си го обяснявахме с ранния момент на провеждане на проучването – през месеците февруари и март – и с факта, че процедурите по приемането на отчетите вероятно завършват по-късно в по-голямата част от институциите. Тази година проведохме проучването по същото време – във втория и третия месец на годината – и въпреки това наблюдаваме най-високия дял на публикуване спрямо всички предходни проучвания. Посоката на развитие се потвърждава и от броя публикувани годишни финансови отчети за 2018 г., тоест за по-предходната година, за която процедурата по отчитане е приключила със сигурност. Тези вече стари финансови отчети са публикували 275 институции (над 48 %), което са над 10 повече институции спрямо предишните ни проучвания. Вероятно най-простия и пряк извод е, че повечето институции обръщат по-сериозно внимание на своята финансова прозрачност и затова публикуват все повече информация, включително годишните си финансови отчети, спрямо предишните години.

 

 

 

Първостепенни разпоредители с бюджети (ПРБ) са малко над половината от общия брой изследвани институции. Законът за публичните финанси също така задължава първостепенните разпоредители с бюджети (ПРБ) да публикуват ежемесечни и тримесечни отчети за изпълнението на бюджетите си. Това задължение, подобно на предишните две, е едно от лесно изпълнимите, тъй като ПРБ редовно създават и изпращат тези финансови отчети в Министерството на финансите. В предходните години изпълнението на задължението за публикуване растеше. Тази тенденция се запазва и сега. През 2016 г. едва около 49% от ПРБ имаха достъпни на интернет страниците си месечни отчети, а още по-малко около 25% от ПРБ бяха публикували отчетите си по тримесечие. През 2017 отчетохме рязък скок – с 22%, т.е. 71% от задължените институции бяха публикували своите месечни отчети като подобен темп на растеж се наблюдаваше и при отчетите за тримесечие. Както се вижда и от долните две графики, през 2018 г. достигаме 90 % изпълнение за месечните (общо 275 органа) и 77 % за тримесечните финансови отчети (235 органа). През 2019 г. темпът на растеж е забавен – 91 % (284 органа) публикували месечните си отчети и 80 % (249 институции) публикували тримесечните си отчети. А с настоящото проучване отново отбелязваме по-сериозен скок на публикуването, стигайки 96 % (295 изследвани институции) качили месечните си отчети и 91% (279 институции) тримесечните на интернет страниците си.

 

 

Министерски съвет, министерствата и държавните агенции, които са първостепенни разпоредители с бюджети, са задължени по ЗПФ да водят успоредно и т.нар. програмно бюджетиране. То предполага, че разпределението на разходите трябва да бъде ориентирано спрямо политиките, за които правителството определя бюджетни програми и с поглед към средносрочната финансова прогноза за бюджета. 21 органа са публикували своите бюджети в програмен формат за 2020 г., а 19 – годишният отчет за изпълнението на програмните си бюджети. По вторият показател отбелязваме лек спад спрямо миналогодишните 23 институции.

 

Други специфичния задължения за публикуване от група органи са задълженията на общините за публикуване на съобщенията за обществените обсъждания на проектите на годишен бюджет и отчета по него. За тази фаза на подготовка на финансовите документи законът предвижда задължение за публикуване единствено на датата на публичното обсъждане за местната общност, но не и на проектите на самите документи. Ясно е, че без гражданите да могат да се запознаят с проектите на това, което се обсъжда, те не биха могли да оформят информирано мнение и тяхното участие би било безсмислено. Поради тази причина, ПДИ изследва и дали са публикувани и самите проекти на бюджети и на годишни отчети.

 

 

За разлика от предишните тази година не наблюдаваме ръст в публикуването на данни за обществените обсъждания на общинските бюджети, а само на тези за годишните финансови отчети. Забавяне на растежа на публикуването относно проектите на бюджети отбелязахме още миналата година. През 2020 г. даже има лек спад спрямо нивата на публикуване от предходното ни проучване. През 2019 г. 79% (209) от общините бяха публикували обява, а 67% (180) и самия проект на бюджет. През 2020 г. открихме 77% (205) обяви за обсъждане на проекти на общински бюджети и 68% (179) публикувани проекта на бюджети.

 

Тази тенденция не се наблюдава при данните за публикуването на датата за общественото обсъждане на отчета на общинския бюджет за предходната година. Там има ръст от над 4%, достигайки 56% (149) публикувани обяви за обсъждане на отчети.

 

 

 

ПДИ изследва и дали държавните органи публикуват разбираемо обяснение за събирането и разходването на  поверените им средства. Става дума за т. нар. „бюджет за гражданите”. Засега единствено министърът на финансите е задължен да съставя и редовно публикува такъв документ на човешки език за всеки държавен бюджет, който се нарича „Бюджет накратко”. Местните власти също могат да се обвързват с подобни задължения чрез своите нормативни актове. Такъв пример е Столична община, която в своята наредба за общинския бюджет има задължение да публикува като отделен документ обяснение на проекта на бюджета достъпен на нетехнически език. Добре е тази практика да се разпространи и сред останалите администрации, за да приобщят и обикновените граждани към тяхната дейност чрез просто и ясно обяснение. Тъй като няма стриктни критерии как трябва да бъде съставен или да изглежда подобен документ, ние често сме приемали като такъв всеки спомагателен текст или онагледяване, които помагат да се обясни просто бюджета на съответната администрация. Много често това са били публикуваните презентации от обществени обсъждания на проектите за бюджет, или дори протоколи от самите обсъждания. За съжаление след няколко години на плах ръст, в резултатите от настоящото ни проучване личи лек спад. Отбелязали сме с 13 по-малко обяснителни документи за гражданите спрямо 2019 г., т.е. 93 общо или около 17 % от общия брой изследвани институции.

 

 

С тази графика завършваме прегледа на публикуваните финансови документи и се насочваме към друга изключително важна област – тази на задължително публикуваните документи по обществени поръчки.

 

2. Активно публикуване на документи по обществените поръчки


В годишния Граждански одит на активната прозрачност ПДИ прави преглед от птичи поглед и отбелязва тенденции, които дават възможност за последващ задълбочен анализ. По традиция от съображения за сбитост, ограничихме наблюдението си до едни от най-често публикуваните документи по процедури за обществени поръчки: съществуването на самата секция „Профил на купувача“; обявленията; документацията; протоколите от комисиите; и договорите.

 

Вече практически всички изследвани структури имат публикувана секция „Профил на купувача“. Като любопитно е, че някои институции не са публикували нищо в тази секция на интернет страниците си. От седемнадесетте институции, които не са създали такава секция на интернет страниците си, повечето са второстепенни разпоредители с бюджети. Това подсказва, че вероятно те не сключват договори за обществени поръчки.

 

Един критериите, по които има леко подобрение спрямо миналата година е публикуването на обяви за обществени поръчки.

 

 

При договорите също има леко повишаване на публикуването.

 

 

След бързия преглед на публикуването на някои документи по обществените поръчки преминаваме към най-интересната секция тази година – тази, свързана с декларациите за конфликт на интереси.

 

3. Декларациите за конфликт на интереси


Част на проучването на ПДИ от 2012 г. насам е съсредоточена върху измерването на една от нормативните мерки за постигане на повече почтеност в администрацията чрез повече прозрачност спрямо потенциалните конфликти на интереси на държавните служители и техните ръководители. Тук изследваме от една страна дали са публикувани списъци с лицата подали декларации, а от друга – дали са публикувани самите декларации. До скоро публикуваните в годините едва надхвърляха половината институции, публикували списъци с декларациите, подадени от служителите. А броят на структурите, публикували самите декларации, блуждаеше около 1/3 от всички. Дали защото 2017 г. бе последната пълна година, в която функционираше Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси, или защото комисията бе особено активна и често работеше с органите по места в това време, не знаем, но в резултатите от проучването през 2018 г. наблюдавахме истински скок в изпълнението и на двете задължения. Публикуването на списъци тогава надмина 2/3 от общия брой структури. През 2019 г. отбелязахме спад, но на фона на данните преди 2017 г. и сравнителни добри резултати при публикуването на новите декларации по чл. 35 от новия ЗПКОНПИ. Обяснението вероятно се криеше зад факта, че крайният срок за предаване и публикуване на декларациите бе през месец май 2019 г., т.е. два месеца след приключването на миналогодишното проучване. За 2020 г. резултатите са оптимистични. Макар и да не се достига върха от 2018 г., има повишение спрямо публикуването на списъците с декларации от 2019 г. и са достигнати около 75% или 422 институции спазили задължението.

 


 

 

Същите са наблюденията и при публикуването на самите декларации. Не е достигнато нивото от 2018 г. от 73%, но има ръст с около 5% спрямо 2019 г., което дава 344 или 61% от всички  институциите, които са публикували и самите декларации за имущество и интереси на служителите и членовете си, изисквани от ЗПКОНПИ.

 

 

 

 
Проучването на на институциите по ЗДОИ 2020 е в рамките на проект Форум „Достъп до информация“, който се изпълнява с финансовата подкрепа на Исландия, Лихтенщайн и Норвегия по линия на Финансовия механизъм на ЕИП.

 

Основната цел на проект Форум „Достъп до информация“ е подобрена прозрачност и отчетност на публичните институции. За прехвърляне към страницата, посветена на проекта, натиснете тук.



© 2020 Програма Достъп до Информация
Материалите в Информационния бюлетин на Програма Достъп до Информация са обект на авторско право.
При цитиране позоваването на източника е задължително.