Фондация Програма Достъп до Информация
ОЩЕ ОТ БРОЯ:
Проучване на институциите по ЗДОИ 2017
Стефан Ангелов, ПДИ
За поредна година в своето проучване Граждански одит на активната прозрачност Програма Достъп до Информация (ПДИ) изследва публикуват ли органите на изпълнителната власт своите основни финансови документи и декларациите за конфликт на интереси на служителите си. В по-голямата част от критериите за бюджетна и финансова прозрачност рефлектират задължения за публикуване, наложени от Закона за публичните финанси (ЗПФ) – в сила от 1 януари 2014 г. Публикуването на декларации за конфликт на интереси се изследва от 2012 г. насам спрямо задължението в закона, който сега се нарича Закон за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ). 

Добрата новина е, че наблюдаваме ръст на публикуването по почти всички критерии. Явно одитът на ПДИ изпълнява своята задача и стимулира институциите да бъдат по-открити към гражданите поне на своите интернет страници.

 

1. Бюджетна и финансова прозрачност



 

За първа година над половината изследвани институции са публикували своя бюджет. Това са 288 структури от 566 изследвани. Все още основно първостепенните разпоредители с бюджети (ПРБ) изпълняват това задължение. Но се увеличава и броят на второстепенните разпоредители с бюджети (ВРБ), които оповестяват бюджета си за текущата година. Сред тях една важна институция, която е променила практиката си и за първи път е публикувала основния си финансов документ, е Агенция „Митници”. Сред институциите, които продължават да не публикуват бюджетите си и отчетите по тях, са ключови структури като Националната агенция за приходите, повечето изпълнителни агенции, различни органи „под шапката” на министерства, регионални дирекции земеделие и гори, регионалните здравни инспекции, регионалните инспекторати по образованието и пр.

 

Основните „виновници” за ръста са централните органи на изпълнителната власт и общините. Вече е по-скоро изключение да се намери някоя от тези структури, която не е публикувала бюджета си (виж таблиците по-долу). От сравнението се вижда спад на публикациите при независимите органи на власт, но той няма особено отражение върху цялостната картина, тъй като независимите органи са само 11.

 

 

Единствената категория, в която наблюдаваме спад в публикуването спрямо предишната година е тази на годишните финансови отчети. Това задължение покрива само първостепенните разпоредители с бюджети. Намерили сме само 121 годишни отчета на разходването на бюджетите 2016 г. Това са 21% от общото или 39,5% от ПРБ. Броят е по-малък от този в миналогодишното проучване, където 132 (ок. 23 % от всички изследвани институции) или около 43% от ПРБ бяха публикували финансовите си отчети за 2015 г. В същото време резултатът тази година е много близък до този от 2015 г. – също 21% от общото. Обяснението вероятно се крие в периода на провеждане на проучването. През 2017 г. и 2015 г. проверявахме страниците на институциите през март, докато през 2016 г. – след началото на април. Освен това личи, че през тези месеци процедурите по приемането на отчетите не са завършили навсякъде, защото, както всяка година, сме намерили чувствително повече публикувани отчети за предишния период – 2015 г. – 215 (ок. 38% от всички изследвани институции) или около 70% от ПРБ. И по двата показателя има повишение спрямо предходното ни проучване.

 

 

Законът за публичните финанси задължава първостепенните разпоредители да публикуват и  ежемесечни и тримесечни отчети за изпълнението на бюджетите си. Това задължение е сред лесно изпълнимите, тъй като ПРБ редовно създават и изпращат тези отчети в Министерство на финансите. Въпреки това обаче, в предходните години изпълнението на задължението за публикуване оставаше доста ниско. През 2016 г. едва около 49% от ПРБ имаха достъпни на интернет страниците си месечни отчети, а още по-малко - около 25% от ПРБ, бяха публикували отчетите си по тримесечие. В резултатите от новото проучване виждаме рязък скок – с 22% - на задължените институции, публикували своите месечни отчети. Те вече са 217 от общо 306 ПРБ. Повишение сред публикувалите тримесечните си отчети също  има с подобна разлика, но за съжаление 134 институции са изпълнили задължението, което все още е под половината от всички ПРБ.

 

   

 

22 държавни органа – Министерски съвет, министерствата и държавните агенции, които са първостепенни разпоредители с бюджети – са задължени по ЗПФ да водят успоредно и т.нар. програмно бюджетиране. То предполага, че разпределението на разходите трябва да бъде ориентирано спрямо политиките, за които правителството определя бюджетни програми и с поглед към средносрочната финансова прогноза за бюджета. 20 от 22-та органа са публикували своите бюджети в програмен формат за 2017 г., а 16 от тях – годишният отчет за изпълнението на програмните си бюджети. Сред тези, които най-често не изпълняват задълженията си, свързани с програмното бюджетиране, изпъкват Министерство на вътрешните работи и Министерство на отбраната. Те нито са публикували програмните формати на бюджетите си, нито различните данни и отчети по тяхното изпълнение.

 

Други специфичния задължения за публикуване от група органи са задълженията на общините за публикуване на съобщенията за обществените обсъждания на проектите на годишен бюджет и отчета по него. За тази фаза на подготовка на финансовите документи законът предвижда задължение за публикуване единствено на датата на публичното обсъждане за местната общност, но не и на проектите на самите документи. Ясно е, че без гражданите да се запознаят с проектите на това, което се обсъжда, те не биха могли да оформят информирано мнение и тяхното участие би било безсмислено. Поради тази причина ПДИ изследва и дали са публикувани самите проекти на бюджети и на годишни отчети.

 

   

 

Тази година общините сериозно са подобрили изпълнението на задълженията си по ЗПФ. Първите примери за това отбелязваме в сериозния ръст спрямо миналата година на публикувани съобщения и проектобюджети. Спрямо 2016 г. още 37 общини са публикували обява – 193 (ок. 73% от общините). А 24 общини повече са публикували и самия проект на бюджет – 159 ( ок. 60%) спрямо 135 през 2016 г.

 

При общественото обсъждане на отчетите на общинските бюджети се наблюдава лек регрес. 23 местни администрации по-малко са публикували датите на обществените обсъждания на проектите на годишните си финансови отчети. Общия им брой е 105 (около 29%) през 2017 г. Запазва се и любопитната тенденция да намираме повече отчети на общинските бюджети, отколкото обяви за тяхното обсъждане – за проучването от 2017 г. те са общо 139 (ок. 52%) или само с 2 по-малко от намерените в интернет страниците на общините през 2016 г.

 

 

   

 

Въпреки това по останалите показатели за бюджетна прозрачност, включващи публикуването на ежемесечните и тримесечните отчети, общините бележат сериозен ръст. Това се вижда от Картите на финансовата и бюджетна прозрачност на общините за 2016 г. и за 2017 г. В по-тъмно зелено са означени местните власти, които по-цялостно са изпълнили задълженията си за публикуване.

 

 
2016 г.     
 
2017 г.

 

Наблюдава се оформяне на малки групи общини с добри показатели близо една до друга. Явно местната конкуренция има значение за подобряването на финансовата прозрачност.

 

ПДИ за четвърта година изследва и дали държавните органи публикуват разбираемо обяснение за събирането и разходването на поверените им средства. Става дума за т. нар. „бюджет за гражданите”. Засега единствено министърът на финансите е задължен да съставя и редовно публикува такъв документ на човешки език за всеки държавен бюджет, който се нарича „Бюджет накратко”. Местните власти също могат да се обвързват с подобни задължения чрез своите нормативни актове. Такъв пример е Столична община, която в своята наредба за общинския бюджет има задължение да публикува като отделен документ обяснение за бюджета на достъпен нетехнически език. Добре е тази практика да се разпространи и сред останалите администрации, за да приобщят и обикновените граждани към тяхната дейност чрез просто и ясно обяснение. Тъй като няма стриктни критерии как трябва да бъде съставен или да изглежда подобен документ, ние често сме приемали като такъв всеки спомагателен текст или онагледяване, които помагат да се обясни простичко бюджета на съответната администрация. Много често това са били публикуваните презентации от обществени обсъждания на проектите за бюджет, или дори протоколи от самите обсъждания. Добрата новина е, че през 2017 г., макар и с малко, намерените „бюджети за гражданите” се увеличават. Отбелязали сме с 10 повече такива документа спрямо 2016 г., т.е. 49 общо. За съжаление тези случаи едва надхвърлят приетия стандарт за статистическа грешка – общо са около 8%.

 

 

 

2. Декларациите за конфликт на интереси

Част на проучването на ПДИ от 2012 г. насам е съсредоточена върху измерването на една от нормативните мерки за постигане на повече почтеност в администрацията чрез повече прозрачност спрямо потенциалните конфликти на интереси на държавните служители и техните ръководители. Тук изследваме от една страна дали са публикувани списъци с лицата, подали декларации, а от друга – дали са публикувани самите декларации.


    

 

Ясно е, че контрол от страна на гражданите може да бъде извършен единствено чрез проверка на самите декларации, но повечето институции все още публикуват само списъци на подалите. В сравнение с предходните години продължава слабо да расте броят на държавни органи, публикували списъци с подалите декларации. Но, макар и малко повече от преди, органите публикували декларации, са все още около една трета от всички.



© 2017 Програма Достъп до Информация
Материалите в Информационния бюлетин на Програма Достъп до Информация са обект на авторско право.
При цитиране позоваването на източника е задължително.