Гергана Жулева, изпълнителен директор на ПДИ

Основният принцип, заложен в законодателното уреждане на правото на достъп до информация е, че е достъпна цялата информация, създавана и съхранявана от публичните институции, която не подлежи на ограничения, т.е. достъпът до нея няма да увреди общият или личния интерес. Достъпността на неподлежащата на ограничение информация означава нейното безпроблемно публикуване, а то е най-ефективно чрез използване на съвременните технологии, т.е. в интернет.

 

1. Принципът на проактивно публикуване


Един от основните елементи на законодателството за достъпа до информация е принципът, че публичните институции трябва да следват политика, насочена към публикуването на информация от общ интерес без подаване на заявления, тъй наречената политика на проактивно публикуване.

 

В приетата на 28 ноември 2008 година Конвенция за достъпа до официални документи на Съвета на Европа (Конвенцията), активната прозрачност е сред принципите на правото на достъп. В чл. 10 на Конвенцията това задължение на институциите на изпълнителната власт се формулира достатъчно общо, но отразява развиващото се законодателство на държавите членки, а именно:

 

Член 10 – Предоставяне на документи[1] по инициатива на публичните институции

По своя собствена инициатива и когато е уместно в интерес на повишаване прозрачността и ефективността на публичната администрация, и с цел насърчаване информираното участие на гражданите по въпроси от общ интерес, публичните институции предприемат необходими мерки, за да публикуват официални документи, които съхраняват[2]”.

 

В обяснителния доклад към конвенцията[3] се посочват и примерен набор от  „обществените документи” от общ интерес, които трябва да бъдат публикувани без да се подават специални заявления затова, а именно: документи за структурата, персонала, бюджета, дейностите, правилата, политиките, решенията, делегиране на власт, информация за правото на достъп и как да се изискват официални документи, както и друга информация от обществен интерес.

 

Всички тези документи, даващи възможност на гражданите да формират мнение относно институциите, които ги управляват, и да участват в процеса на вземане на решения, би трябвало по инициатива на органите да бъдат публикувани.

 

2. Законодателно уреждане на принципа на проактивно публикуване

 

Политиката за активно публикуване на информация от публичните институции законодателно се урежда чрез законите за достъп до информация, но не само.

 

В обяснителния доклад към конвенцията се съветват държавите членки да установят национални правила за активното публикуване като по този начин  насърчат политиките да се направи обществената информация достъпна без лицата да подават заявления.

 

Още при приемането на българския Закон за достъп до обществена информация през 2000 г. бяха заложени задължения за обнародване, съобщаване и публикуване на определени категории обществена информация, а именно в разпоредбите на чл. 12  ал.1  и ал.2, чл.14,  чл.15 и чл.16.  Бяха изброени и категориите информация от общ интерес, подлежащи на обнародване от всички органи задължени субекти по закон: нормативни актове, друга официална обществена информация по закон или по решение на органа[4]; съобщаване от всички органи - информация, която може да предотврати заплаха за живота, здравето и безопасността на гражданите и тяхното имущество; опровергава разпространена недостоверна информация, засягаща значими обществени интереси, представляваща обществен интерес; следва да бъде изготвена или предоставена по силата на закон; и публикуване от органите на изпълнителната власт: описание на правомощията и данни за организацията, функциите и отговорностите на администрацията на органа, списък на издадените актове в изпълнение на правомощията, контактна информация; публикуване на обобщена информация за прилагане на ЗДОИ.  

 

3. Елементи на законодателното уреждането на активното публикуване

 

3.1. Равнопоставеност на задължените субекти


Макар на практика всички органи на власт да поддържат интернет страници и да публикуват информация относно правомощията, функциите, структурата, актовете, стратегиите и дейностите, законовото задължение за активно публикуване  в ЗДОИ се отнася до органите на изпълнителната власт.

 

Законът за съдебната власт урежда задълженията на съдилищата и Висшия съдебен съвет да публикуват информация, свързана с дейността по правораздаване и администриране на съдебната власт. В Закона за съдебната власт детайлно са уредени също така сроковете за публикуване в Интернет.

 

Правилниците за организацията и дейността на Народното събрание[5] уреждат правилата за публикуване в интернет на определени категории информация, свързани със спецификата на законодателния процес. 

 

Остава неуредено задължението за активно публикуване на информация от субектите по чл.3 ал. 2 т.1, т.е. „публичноправните субекти, различни от тези по ал.1, включително публичноправните организации”[6]

 

Практиката по активното публикуване показва, че различните органи на власт следват изискванията на чл. 15  и 15а на ЗДОИ, макар те да се отнасят само до органите на изпълнителната власт.   

 

Представеният проект за закон за изменение и допълнение на ЗДОИ[7] през есента на 2014 г. разширява задълженията на ръководителите на административните структури и на „организациите от обществения сектор”[8] по отношение на публикуването в интернет в отворени формати на информационните масиви и ресурси (чл.15б), но по отношение на чл. 15 и 15а „организациите от обществения сектор” не са задължени.  


3.2. Правилото за Интернет 


В обяснителния доклад към Конвенцията за достъп до официални документи на Съвета на Европа към чл.10 в т.72 се насърчават публичните институции да използват различни форми на активно публикуване, включително използването на информационни технологии и обществено достъпни интернет страници, заедно с традиционните читални на институциите.      

 

Преди епохата на Интернет в законодателството за достъпа до информация подходът е важна за обществото информация, която създават държавните институции, да бъде обнародвана, съобщавана или публикувана. 

 

В XXI век стандартът за публикуване на важна за обществото информация се допълва с публикуването в интернет. В момента тъй  наречената „клауза за интернет” публикуване е част от приеманото законодателство за достъп до информация.  Страните с по-старо законодателство го допълват или приемат нови закони за електронния достъп до информация, съдържащи правила за публикуване в интернет страниците на органите на власт.

 

В българския Закон за достъп до обществена информация „клаузата интернет” беше въведена с измененията и допълненията от 2008 г.[9].


3.3. Категории информация от общ интерес   


Активното публикуване на информация е сред най-важните елементи на  правото на информация. Неговото значение за упражняването на това право нараства и постепенно се утвърждават стандартите в тази област. В повечето закони за достъп до информация,  приети през последното десетилетие, се създават задължения за публикуване на определени категории информация онлайн. Прегледът на законодателството показва, че някои категории информация от задължителните за публикуване онлайн са общи[10]. Така например правомощията и актовете на органите на власт, тяхната структура и функции, дейностите им, договорите, прозрачността на процеса на вземане на решения са задължителни за публикуване, според повечето закони за достъп до информация.

           

В последните години в рамките на глобалната инициатива Партньорство за открито управление, бяха изработени и широко обсъдени „Стандарти за открито управление”[11]. Важна част в тези стандарти е частта „Стандарти за проактивно публикуване на информация”, а именно онлайн публикуване на:

  • Институционална информация – законодателство, вътрешни правилници, функции и правомощия;
  • Организационна информация – структура, персонал, контактна информация, включително имената на служителит;
  • Оперативна информация за дейностите – стратегии и  планове, политики, дейности, процедури, отчети и оценки за работата – включително фактическа оценка и други документи и данни, на базата, на които са формулирани политиките;
  • Решения и Актове – включително данни и документи, които обосновават необходимостта от тези решения и актове;
  • Услуги – описание на услугите, предоставяни от органа, наръчници и описания, формуляри, информация за таксите и сроковете за предоставяне;
  • Бюджетна информация – бюджетна процедура,  проектобюджет, бюджет, финансови отчети, включително информация за заплатите в публичната институция, одиторски доклади;
  • Информация за обсъждания – тема, време, дневен ред, информация за обществени обсъждания и правилата за участие; 
  • Информация за процеса на взимане на решения и обществено участие – информация за процедурите на взимане на решения, включително механизмите за консултации и обществено участие в този процес;
  • Информация за субсидии – информация за субсидираните лица, за целите на субсидирането, сумите и изпълнението;
  • Информация за обществени поръчки – подробна информация за процеса на обществената поръчка, критериите, резултатите от конкурса, договорите и отчетите за изпълнение на договорите;
  • Информационни масиви и ресурси – описание на информационните ресурси, индекси, списъци на регистрите, описание на публичните регистри, на бази данни, реда за достъп до тях, включително онлайн регистрите и базите данни; 
  • Информация за създаваната и съхранявана информация – регистър на документите/информацията, която се съхранява и създава;
  • Информация за публикациите на институцията, включително информация за безплатни и платени публикации;
  • Информация за правото на информация и как то може да бъде упражнявано, включително контактна информация[12].

Много от категориите информация, изброени по-горе като стандарти в тази област, са задължителни за онлайн публикуване и според българското законодателство, макар и не така детайлно определени. Така например, институционалната, организационната, оперативната информация, административни актове, информация за реда на упражняване на правото на достъп и за информационните ресурси, регистри, бази данни са задължителни за публикуване в интернет страниците, според Закона за достъп до обществена информация чл.15 и  чл. 15а, след измененията от 2008 г. 

 

Законът обаче не определя какво да се разбира под актуалност на публикуването, не определя съдържанието на тези общи категории и практиката на публикуване е изключително разнообразна. 

 

Списъкът на издадените актове в изпълнение на правомощията на административните структури е задължителен за публикуване според чл. 15 ал.1 т.2 на ЗДОИ от 2000 г., а онлайн публикуване на този списък е задължително според измененията на Закона за достъп до обществена информация от декември 2008 г. Тези изменения внесоха яснота кои актове на органите на власт трябва да бъдат публикувани, а именно „структурирана съвкупност от всички издадени от съответния административен орган нормативни, общи и индивидуални административни актове[13]”.

 

Остава законодателно неуреден въпросът за наличието на единен портал на всички административните актове. Първоначалното намерение на законодателя от 2000 г. за създаването на Регистър на административните структури и актовете на органите на изпълнителната власт не беше постигнато. През 2002 година отпадна задължението за публикуване на административните актове и останаха само тези, които създават регулаторни режими. Сега тази база данни се нарича Административен регистър и не съдържа административни актове, освен тези за регулаторните режими[14].  

 

Актовете на общинските съвети се разгласяват „чрез интернет страницата на общината и по друг подходящ начин” според чл. 22 ал. 2 на измененията на Закона за местното самоуправление и местната администрация (ДВ, бр. 69 от 2006 г.) 

 

Публикуването на проектобюджета, бюджета и проектите за финансов отчет и финансовите отчети се регулира от Закона за публичните финанси[15].

 

Законът за електронното управление (ЗЕУ)[16] създава задължения за доставчиците на електронни услуги да разгласяват чрез интернет страниците си предоставяните услуги (чл.10 от ЗЕУ), освен това имат задължението  да предоставят безпрепятствен, пряк и постоянен достъп на получателите на услуги до детайлна информация  за контактите, контролните органи, за възможността за подаване на сигнали, жалби и т.н., за реда за обжалване на действията, цената на услугата и начините на заплащане, техническите стъпки на услугата, начина на достъп до издадения акт, техническите средства на устоновяване и отстраняване на грешки и езиците, чрез които услугата може да бъде ползвана (чл.13 от ЗЕУ).

 

Измененията в Закона за обществените поръчки от 2014 г.[17],  предвидени в раздел III, Профил на купувача, чл. 22б, 22в и 22г, създават задължения за публикуване на цялата документация за обществената поръчка в интернет страницата на възложителя или друг негов интернет адрес, както и задължения за свързаност на тази информация с публикуваната в регистъра за обществени поръчки, което е сериозна крачка на прозрачност в тази област и отговаря на засиления обществен интерес към тази информация. 

 

3.4. Гъвкав подход към категориите информация за публикуване

 

Очевидно е, че изброяването на категориите информация, подлежащи на публикуване в закона, не може да бъде изчерпателно. Интерес към определена информация може да възникне във връзка с актуални дебати, кризисни ситуации и други обществени проблеми.   

 

Държавите, в които законодателно е въведена  институцията Информационен комисар, възлагат на този независим, централизиран, специализиран орган създаването на моделни схеми за публикуване и одобряване на схемите за публикуване на конкретни институции. По този начин от една страна се разширява  възможността за отчитане на спецификата на създаваната и съхранявана от институцията информация, в зависимост от правомощията и функциите и от друга, се осъществява външен контрол на схемите за публикуване.

 

Възможно законодателно решение при определянето коя информация да бъде допълнително публикувана е дали тя е търсена често със заявления. Такъв подход се предлага и в обяснителния доклад към Конвенцията на Съвета на Европа (чл. 10, т. 73). Подобен е подходът в законите на Мексико, САЩ, Словения[18] и др.        

 

3.5. Разширяване на категориите информация от общ интерес чрез специални закони

 

Освен че задължава органите на власт да поддържат интернет страници и да осигуряват достъп до информацията, публикувана в тях постоянно, законът трябва да изисква публикуване на информация от обществен интерес за органа на власт – как посетителят да се свърже с органа; какви услуги може да получи; как институцията си изпълнява правомощията и функциите; информация която помага на посетителя да си формира мнение за дейността на институцията; как се използват публичните фондове; как да се получи информация от органа на власт.

 

Проектът за закон за изменение и допълнение на ЗДОИ[19] увеличава категориите, изброени в чл. 15  от 4 на 14, като дава възможност  за динамично увеличаване на категориите за публикуване по 14 т. „друга информация, определена със закон”, и създава задължение за ръководителите на административни структури да преглеждат и осъвременяват списъците за публикуване всяка година ( чл.15а ал.3).

 

Прегледът и осъвременяването на списъците на категориите информация, подлежащи на публикуване, също трябва да следват определени общи подходи и подлежат на контрол. Този подход не е наличен в предложения проект за закон.      

 

В много страни, които имаха такова законодателство преди 1990 година, задълженията за публикуване се разширяват не само чрез законите за достъп до информация, но и чрез специални закони, въвеждащи задължения за публикуване на определени категории информация – договори, бюджетна прозрачност или пък развиват т. нар. „насочена прозрачност”. В последно време този процес на разширяващата се прозрачност е специално изследван и систематизиран[20].

 

Развитието и поддържането на публични регистри в интернет е друга предпоставка за развитието на насочената прозрачност.

 

Редица закони определят онлайн поддържането на публични регистри.  Преглед на тези законови задъжения беше направен от ПДИ през 2011 година и е в основата на портала за публичните регистри[21].

 

3.6. Определяне на начините, каналите,  форматите на публикуване, метаданни за публикуваната информация

 

Стандартите за публикуване на определени категории информация представляващи обществен интерес предполагат и правила за обновяване на информацията и безплатното й получаване.  Задължение на органите на власт е за някои категории информация да търсят и други канали за бързо разпространение на  информация, когато се цели предотвратяване на опасност за живота, здравето, собствеността на гражданите. Допълнително се създава задължение за администрацията да уведоми възможно по-бързо гражданите по всички подходящи начини.

 

Подобни разпоредби има и в  чл. 14 на българския Закон за достъп до обществена информация и ЗООС, но без детайлизация за срокове и конкретни задлъжения.

 

Интересът към свободното използване на цели бази данни и информационни масиви, създавани от публични институции за цели, различни от целта на създаването, нараства с развитието на информационните технологии.

 

През 2003 г. Европейската общност прие Директивата за повторното използване на информация от обществения сектор 2003/98/ЕО.  

 

През 2013 г. тази Директива беше изменена и предстои нейното транспониране в Закона за достъп до обществена информация, чрез който беше въведена през 2007.

 

Целта на измененията в Директивата за повторно използване на информация от обществения сектор е да предвиди ясно задължение за държавите членки да позволят повторната употреба на всички общодостъпни документи, освен ако достъпът е ограничен или изключен съгласно националните правила за достъп до документи и при спазване на другите изключения, предвидени в нея.

 

За улесняване на повторната употреба на информация Директивата предвижда, когато е възможно и целесъобразно да се предоставя информация в отворени и машинночитаеми формати. Новата Директива въвежда още няколко важни принципа, имащи значение за законодателството за достъп до обществена информация и свободното й използване.

 

Базите данни, които поддържат публичните институции трябва да съдържат:

А. Описание на информацията в базите данни и информационните масиви, нейната свързаност и пълнота. В сегашния текст на закона съществува задължението за „описание на информационните масиви и ресурси” и „реда за достъп” до тях.  В директивата се въвежда изискването за предоставянето на данните, заедно с метатаданните така, че те да бъдат точни и изчерпателни във формат, който да гарантира оперативна съвместимост, за да бъде улеснена повторната им употреба.

Б. Свързаност на публикуваните данни и свързаността им с други данни

В. Прозрачност на факторите, формиращи разходите за достъп до бази данни, регистри и др.

   

3.7.  Правила за актуалност на информацията и нейната наличност

 

Регулирането по законодателен път на активното публикуване на актуална информация предполага правила и срокове за публикуване.

 

Българският Закон за достъп до информация създава задължения за периодично публикуване на актуална информация.

 

Ние препоръчваме да се запише конкретно задължение за сроковете на публикуване на актуална информация, срокове за нейната достъпност в интернет и ред за архивиране, а също така прозрачност по отношение на актуалността на информацията по подобие на задължителните срокове за публикуване по закона за съдебната власт.

 

В хода на обсъжданията на работната група по проекта за закон за изменение и допълнение на ЗДОИ през 2014 г. ПДИ представи примерен списък на категориите информация за онлайн публикуване с предложения за срокове за нейната достъпност в интернет. Гъвкавият подход, възприет от работната група, по отношение на списъка е добро разрешение, но правила за актуалност на публикуване на информацията не бяха предвидени и са оставени за определяне от ръководителите на административните структури, приемащи списъците на категориите информация за публикуване в интернет. Смятаме, че в закона биха могли да бъдат предвидени сроковете за публикуване за категориите по чл. 15 т. 1 – т.13. Това би било ориентир за ръководителите на административни структури в системата на изпълнителната власт по отношение на специфичните категории, които ще се определят в ежегодните списъци. Същото се отнася и до актуалността на задължителната за публикуване информация в секциите „Достъп до информация”.     

 

Предлагаме на вниманието ви този списък като приложение към общите принципи, изложени в тази концепция. 


3.8. Достъпност на съдържанието на интернет страниците

 

Публичните институции, задължени да публикуват информация в интернет, трябва да предпремат мерки тази информация да бъде достъпна на техните интернет страници като осигурят собствен адрес на публикуваната информация, автоматично препращане към новия адрес, при промяна на адреса, достъпност на адресите на публикуваната информация за интернет търсачките.    

 

3.9. Равни възможности за достъп до интернет страниците

 

Сега действащият закон урежда във формите за предоставяне на достъп до обществена информация,  чл. 26 ал.4, че лицата, които имат увреждания,  могат да поискат достъп във форма, отговаряща на техните комуникативни възможности. Задълженията на органите обаче не се отнасят до частта за активно публикуване на информация. В промените на ЗЕУ една от формулираните цели е „достъпност на електронните административни услуги, в т.ч. и за лица в неравностойно положение[22]”. След като такава цел се поставя по отношение на е-услуги, т.е на една част от работата на администрацията, то този принцип би трябвало да важи и за публикуването на информация за работата на органа на власт в Интернет.   


3.10.  Подпомагаща схема за хора без технически умения

 

Законите за достъп до информация изискват равнопоставеност на заявителите.

Трябва да се има предвид, че публикуването в интернет не отменя задължението на органите да предоставят информация на хора, които нямат технически умения за работа с компютър и в интернет.   Изискваните от ЗДОИ читални в публичните институции са необходимо условие, но трябва да бъдат допълнени и с правила за подпомагане на заявителите.   

 

4. Координиране и контрол на активната прозрачност 

 

Изборът на информацията, която трябва да бъде публикувана  в интернет, не може да се остави на решението единствено на администрацията. Този проблем се решава чрез  регулиране на задължителната за всички информация и хармонизация на публикациите. Това от своя страна, освен закона, предполага и централизиран, специализиран орган по контрол над прилагането или ясно определяне на съществуващ  държавен орган по кординация и контрол. 


EEA Grants



Концепцията е изготвена в рамките на проект „Застъпническа кампания за цялостни промени в законодателството за достъп до информация”, финансиран в рамките на Програмата за подкрепа на НПО в България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2009 – 2014.


Този документ е създаден с финансовата подкрепа на Програмата за подкрепа на неправителствени организации в България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство. Цялата отговорност за съдържанието на документа се носи от Фондация Програма Достъп до Информация и при никакви обстоятелства не може да се приема, че той отразява официалното становище на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Оператора на Програмата за подкрепа на неправителствени организации в България.  



[1]Определението на „официални документи” в Конвенцията съвпада с понятието обществена информация използвано в ЗДОИ, а именно „чл.1... b. “официални документи” означава всяка информация, записана в каквато и да е форма, изготвена или получена и съхранявана от публичните институции.”

[2] Конвенцията беше отворена за присъединяване на 18.06.2009 г.,Виж:   http://www.conventions.coe.int/Treaty/Commun/QueVoulezVous.asp?NT=205&CM=8&DF=16/04/2014&CL=ENG

На български език:  Конвенция за достъпа до официални документи и обяснителния доклад към нея  http://www.aip-bg.org/pdf/convention_report_pdf.pdf

[3] Пак там

[4] Понятието „официална обществена информация” се разяснява в чл. 10 на ЗДОИ и означава „информацията която се съдържа в актовете на държавните органи и на органите на местно самоуправление при осъществяването на техните правомощия.”

[5] Правилник за организацията и дейността на 43 народно събрание, Обн. ДВ. бр.97 от 25 Ноември 2014 г.

[6] Определение на публичноправна организация е дадено в ДР на ЗДОИ т.4

[8] Понятие използвано в Директива 2013/37/ЕС на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Директива 2003/98ЕО относно повторното използване на информация в обществения сектор, и обхващащо всички субекти по чл. 3, ал.1 и ал.2 т.1 на ЗДОИ, т.е държавен орган, орган на местно саомуправление и публичноправна организация, както и техните обединения. 

[9]  ДВ, бр.104 от 2008 г.

[10] Сравнителен преглед на категориите информация за активно публикуване (утвърждаващи се стандарти) на Съвета на Европа, Организацията за сигурност и сътрудничество в Европа  и др. може да бъде намерен в студията на Хелън Дарбишър http://siteresources.worldbank.org/WBI/Resources/213798-1259011531325/6598384-1268250334206/Darbishire_Proactive_Transparency.pdf. стр.39 Студията е представена и в информационния бюлетин на ПДИ брой10(82) Октомври 2010. http://www.aip-bg.org/publications/Бюлетин/2010/

[11] http://www.access-info.org/en/open-government-data

[12] Пак там, http://www.access-info.org/en/open-government-data

[13] ЗДОИ, Допълнителна разпоредба §1 т.3 (ДВ, бр. 104 от 2008 г.)

[14] НАРЕДБА ЗА УСЛОВИЯТА И РЕДА ЗА ВОДЕНЕТО, ПОДДЪРЖАНЕТО И ПОЛЗВАНЕТО НА АДМИНИСТРАТИВНИЯ РЕГИСТЪР С ПМС 132 ОТ 12 МАЙ 2011 Г. ОБН. ДВ 39/2011 Г., http://ar2.government.bg/ras/

[15] Закон за публичните финанси. – ДВ, бр. 15 от 15.02.2013 г.

[16] Закон за електронното управление  Обн., ДВ, бр. 46 от 12.06.2007 г., в сила от 13.06.2008 г., изм. и доп., бр. 82 от 16.10.2009 г., в сила от 16.10.2009 г., изм., бр. 20 от 28.02.2013 г., доп., бр. 40 от 13.05.2014 г., в сила от 1.07.2014 г.

[17] ЗАКОН за обществените поръчки, Обн. ДВ, изм. и доп., бр. 40 от 13.05.2014 г., в сила от 1.07.2014 г.

[18] Оценка на законите за достъп до информация/свобода на информацията на 100 държави вижте тук: http://www.rti-rating.org/country_data.php

[19] http://www.strategy.bg/PublicConsultations/View.aspx?lang=bg-BG&Id=1474

[20] Full Disclosure. The Perils and Promise of Transparency, Archon Fung, Mary Graham, David Weil, Cambridge University Press, 2007

[22] Закон за изменение и допълнение на Закона за електронното управление (Обн. ДВ. бр. 46 от 2007г., изм. ДВ. бр. 82 от  2009 г., изм. ДВ. бр. 20 от 2013 г., доп. ДВ. бр. 40 от 2014 г.)

 

© 2014 Програма Достъп до Информация
Материалите в Информационния бюлетин на Програма Достъп до Информация са обект на авторско право.
При цитиране позоваването на източника е задължително.