Фондация Програма Достъп до Информация
ОЩЕ ОТ БРОЯ:
Проучване на институциите по ЗДОИ 2017
Гергана Жулева, изпълнителен директор на ПДИ
Гергана Жулева
Гергана Жулева

Промените в ЗДОИ от декември 2015 година създадоха нови задължения за органите на власт за публикуване в интернет. Времето за подготовка беше кратко – три месеца, считано от 12 януари 2016 г. Част от задълженията, свързани с публикуването на 17 категории информация, предполагат изпълнение на  задължения по други закони като Закона за публичните финанси, Закона за обществените поръчки, Закона за нормативните актове, Закона за установяване и предотвратяване на конфликт на интереси и др. Документите, които трябва да се публикуват според изискванията на закона, налагат създаването на  специални секции, а също така  отчитане на времето на създаване и публикуване на информацията като например секция „Профил на купувача”, секция „Бюджет и финанси”, секция „Проекти за нормативни актове”.   

 

Освен общите категории  информация за публикуване в интернет, предвидени в член 15  ал.1 на ЗДОИ, беше необходимо да се отчете и увеличеното съдържание на секция „Достъп до информация” и да се подготвят разяснителни текстове за тази секция.

 

Трябва да се има предвид, че законът не предвиди ресурсно осигуряване на изпълнението на тези нови задължения. Не бяха предвидени длъжностни лица по достъпа до информация. В институциите след промените на ЗДОИ от 2007 г. трябваше да се определят длъжностни лица, които да отговарят пряко за предоставянето на информация. Очевидно при увеличаване на обема на работата, свързана и с публикуването на информация, съвместяването на няколко задължения на тези лица, създава проблеми, които изискват  общо решение.        

 

Положителен фактор в процеса на отваряне на базите данни и публичните регистри (оттук и за активното публикуване) беше създаването на „Портал отворени данни” - друга новост в ЗДОИ от 2015 г. Активността на Министерски съвет по отношение на публикуването в този портал и обученията, проведени през годината, обърнаха внимание на администрациите към новите задължения и ускориха цялостния процес.

 

Не случайно терминът „активна прозрачност” се отнася до инициативата на органите на власт активно, без заявления, да публикуват определена информация.

 

Трудно е за търсещите информация  сами да преценяват във всеки конкретен случай дали дадена информация трябва да бъде лесно намерена в интернет страницата. Ето защо в много държави със закон за достъпа до информация цялостна оценка на активната прозрачност се прави чрез специални проучвания.

 

Систематизирано наблюдение на активното публикуване се извършва или от  централизирана,  специализирана, независима институция, каквато е Офисът на информационния комисар/комисия, или от неправителствени организации. 


Проучванията  на ПДИ за активната прозрачност следват тази традиция.


ПДИ публикува резултатите от своите систематични наблюдения на прилагането на ЗДОИ от времето на неговото приемане. След законовото уреждане на конкретни задължения (2008 г. ) за активното публикуване в интернет след 2010 г., ПДИ разработи инструмент за наблюдението на публикуването в интернет страниците и резултатите от тези наблюдения могат да бъдат видени на http://www.aip-bg.org/surveys/.

 

Последните промени в тази област наложиха обновяване на методологията на тези оценки/проучвания.  Увеличаването на категориите за публикуване води до увеличаване на индикаторите за наблюдение, включително и за актуалността на публикациите.

 

Проучванията се извършват в периода  март – април, за да има сравнимост на резултатите, макар че базираният онлайн инструмент на оценката дава възможност за проверка на публикациите във всеки един момент. 

 

През 2017 година проучването обхвана периода  7 февруари -  31 март. В рамките на проучването бяха оценени страниците на 566 институции, от които - 18 министерства, 151 териториални звена на органите на изпълнителната власт, 90  държавни агенции и комисии, изпълнителни агенции,  11 независими органи на власт, 2 публично правни субекта и 265 общини. Бяха подадени 566 заявления по електронен път с искане за Списък на категориите информация, подлежаща на публикуване в интернет за сферата на дейност на органа на власт - задължение,  въведено с промените в ЗДОИ от декември 2015 г.

 

Особеността на оценката на активната прозрачност през 2017 година бе, че на органите на власт бяха изпратени резултатите предварително. От 14 до 31 март техни служители можеха да проверят оценките на ПДИ и дадат бележки относно евентуални пропуски.  Разговаряхме със служители относно резултатите  и получихме писма от  78 институции, на които благодарим за съдействието.  


Резултати[1]

 

За разбирането на резултатите  трябва да се имат предвид  следните ограничения.

 

Различен обем задължения за органите на централната власт и техните териториални звена.

 

Различни задължения за първостепенните и второстепенните  разпоредители с бюджет.

 

По-малки второстепенни разпоредители с бюджет не са сред честите възложители на обществени поръчки.

 

Териториалните звена на органите на изпълнителната власт, областните управи и изпълнителните агенции не подготвят и приемат нормативни актове.

 

Общият извод, който налагат резултатите е, че има подобрение в публикуването по всички категории информация. За някои от задължителните категории, свързани с бюджетната отчетност, както и информацията, публикувана в секция „Профил на купувача” подобрението е значително.    


Институционална информация


Бихме могли да систематизираме категориите информация, предвидени в чл.15 ал.1 на ЗДОИ, на основата на съдържанието на тези категории. Така например, информация за функциите и правомощията на органа на власт, за структура на администрацията, за устройствени правилници, за услуги и правилата за предоставянето им, за информационни масиви и регистри, които се поддържат от институцията и тяхното описание, за конкурси и контактна информация, могат да бъдат определени като институционална информация.   Тези публикации непрекъснато се увеличават през годините и за 2017 година изпълнението им е над 70% - до 90 %.[2]

 

Най-добро е изпълнението по отношение на описанието на правомощия и функции министерствата, областните управи и държавни и изпълнителни агенции, а при независимите органи на власт по отношение на тази информация имаме 100% изпълнение.

 

Публикуването на устройствените правилници на органите на власт, макар и новото законово задължение след промените в закона е с много добро изпълнение, достигащо 100% при министерствата и независимите органи на власт. Това е разбираем резултат, тъй като устройствените правилници представляват конкретен документ, който и преди измененията в ЗДОИ се публикуваше на интернет страниците.

 

Изключение от тенденцията за добро публикуване на институционална информация правят вътрешните правила за предоставяне на административни услуги с изпълнение 58%, макар самите административни услуги, предоставяни от органа на власт да са публикувани в 88% от  случаите.

 

Ако публикациите за списъците на регистрите и самите регистри, поддържани от институциите, непрекъснато растат през годините, една категория - описание на информационните масиви и ресурси (ЗДОИ, чл.15 ал.1 т.3)е с много слабо изпълнение -  16%. Описанието обаче на поддържаните от институцията регистри и набори от данни, което би трябвало да съдържа законовото основание за поддръжката, форматите в които се поддържат, редът за достъп до тях, предполага една допълнителна работа, която отдавна трябваше да се извърши, тъй като тази категория от чл.15 ал.1 е законово задължение още от приемането на закона през 2000 г.

 

Поради факта, виден от резултатите на проучването от 2017 г., че 56% от министерствата са направили тези публикации, смятаме че и по отношение на тази информация нещата ще се подобряват.    

 

Оперативна информация[3]


Друга голяма група документи за публикуване може да бъде определена като оперативна информация. Тук се отнасят такива категории като нормативни актове и техните текстове; общи административни актове и техните текстове; регистър на индивидуалните административни актове; проекти на нормативни актове с придружаващите ги мотиви, предварителни оценки за въздействието, доклади от общественото обсъждане; стратегии, програми, планове за развитие и задължителните относно тези публикации индикатори за време.

 

 Макар областните управи, териториалните звена на централните органи на власт, изпълнителните агенции и комисии да не приемат нормативни актове (съответно не публикуват проекти за нормативни актове), то за ориентация на потребителя е необходимо препращането към страницата на органа на власт, който създава нормативни актове в сферата на тяхната дейност, а по отношение на областните управи препращането към портала на Министерски съвет за обществени консултации -  http://www.strategy.bg/ . Това препращане е добро разрешение и подпомага заинтересованите да се запознаят с  проекти за нормативни актове, а също така с възможностите за изпращане на становища, които порталът за обществени консултации им дава.

 

И по отношение на оперативната информация наблюдаваме значително увеличение на публикациите, включително значително увеличение на публикуване на мотивите към проектите за нормативни актове. Макар и увеличени, те все още са незначителни – 14% от публикациите на докладите и резултатите от обществените обсъждания на проектите за нормативни актове.  Добра тенденция е, че публикуването на административните актове (нормативни, общи и индивидуални) се прави с индикация за време на приемане и публикуване на акта.

 

Резултатите показват увеличение на публикуваните стратегии и програми за развитие, но най-значително е увеличението на публикуването на планове за развитие, което е също положителна тенденция, тъй като те предполагат не само общо виждане на посоката на развитие, но и капацитетно и финансово обезпечаване на програмите.  Увеличават се и публикациите на отчетите за дейността – от 25% през 2015 г. на 62% през 2017.


Секция „Достъп до информация” [4]             


Промените в ЗДОИ от декември 2015 г. изискват преосмисляне на съдържанието на секциите „Достъп до информация”. В тях трябва да се публикува разяснителна информация за гражданите как да упражняват правото си на достъп в дадената институция, да е посочено длъжностното лице или звеното, което отговаря за достъпа, да има информация за  реда  и условията за повторно използване на информация от обществения сектор (ИОС), както и за нормативите за разходите по достъпа и повторното използване на ИОС и старите задължения за годишните отчети по достъпа до информация и реда за достъп до публичните регистри.

 

Обособяването на тази секция, задължителна от 2008 г. насам, беше дълги години игнорирана от институциите. През 2017 г. 76% (428) от 566 институции са създали такава секция, което е значително увеличение в сравнение с миналата година. Министерствата и Областните управи са с най-добро изпълнение, като при последните то е 100%.

 

 

 

                     

Макар тези секции да нарастват през годините, тяхното съдържание в повечето случаи продължава да не отговаря на изискванията на закона.

 

Ето защо би трябвало да се отбележат органите на власт, които поддържат секции „Достъп до информация”, отговарящи на изискванията на закона. Най-добра секция „Достъп до информация” е тази на Министерството на финансите. Сред другите институции би трябвало да бъдат отличени Агенция „Митници”, Сметната палата, Басейнова дирекция за управление на водите –Източнобеломорски район – Пловдив, РИОСВ – Пазарджик, областните администрации Благоевград, Бургас, Добрич, Ямбол. От общините най-добре организирани секции имат Добрич, Троян, Разград, Търговище, Стражица, Челопеч, Пловдив, Криводол.      

Сред слабостите в секциите „Достъп до информация” могат да бъдат изброени следните:

  • Макар 428 органа на власт да са обособили секция „Достъп до информация”, 28 от тях не са отговорили на заявлението, подадено по електронен път; 
  • 209 от 566 органа на власт не са публикували информация за звеното отговарящо за достъп до информация;
  • 287 от 566 органа на власт не са подготвили и публикували разяснителна информация за упражняването на правото на достъп;
  • 243 от 566 органа на власт не са обновили своите вътрешни правила в съответствие с новите изисквания на закона;    
  • Повече от половината органи на власт не са публикували отчети за прилагането на закона за достъп до обществена информация;
  • Все още има администрации, които работят по отменената заповед на министъра на финансите от 2001 г. за нормативите за достъп до информация. 

Общини[5]


По отношение на общините наблюдаваме значително подобрение на резултатите сравнение с предходната година.

 

Останала е една община без  поддържан регистър на решенията на общинския съвет  - община Якимово и две общини, в чиито страници липсват актуални решения на общинския съвет – община Земен и Община Якимово.

 

Значително е подобрението при публикуването на датите на обществените обсъждание на проектбюджета на общините.

 

 

Подобряват се  публикациите на самите проектобюджети преди общественото обсъждане.

 

 

Макар публикуването на финансовите отчети по бюджета да се увеличава , само 140 от 265 общините са публикували такива в своите страници.

 

 

 

Същата тенденция се наблюдава и по отношение на Общите устройствени планове(ОУП) и регистрите на разрешенията за строеж.  

 

Със 7% в сравнение с миналата година са се увеличили общините (54 общини), публикували приети ОУП  на своите страници. С 3% в сравнение с миналата година са се увеличили общините, публикували регистър на разрешителните за строеж, макар техният брой да е незначителен – 40 общини.

 

Препоръки относно активното публикуване  

  • да се постигне 100% изпълнение на обособяването на секция „Достъп до информация”; 
  • тази секция да е в основното меню на страницата на институцията;
  • да се публикува в отворен текст разяснителна информация за гражданите, как да упражняват правото си на достъп в дадената институция; 
  • да се преразгледат вътрешните правила, като се отчетат новите задължения за публикуване и промените в закона, да се определят екипите, отговорни за това, както и контрола за изпълнение на задълженията по закона, включително и активното публикуване;
  • да се обърне внимание на индикациите за актуалност на информацията, публикувана в интернет страниците;  
  • да се спазват нормативите за разходите за достъпа до информация, според  Заповед №ЗМФ-1472 от 29 ноември2011 г.

 



[2]  Виж сравнителни данни от проучванията на ПДИ за три години по отношение на някои стари категории за публикуване и за две години по отношение на новите категории за публикуване след промените в ЗДОИ от декември 2015 г.  

http://store.aip-bg.org/surveys_bg/2017/01_Institutional_info.pdf

[3] Виж :  Сравнителни данни от проучванията на ПДИ за три години по отношение на някои стари категории за публикуване и за две години по отношение на новите категории за публикуване след промените в ЗДОИ от декември 2015 г.

http://store.aip-bg.org/surveys_bg/2017/02_Operativna_info.pdf.

[4]   Виж :  Сравнителни данни от проучванията на ПДИ за три години по отношение на някои стари категории за публикуване и за две години по отношение на новите категории за публикуване след промените в ЗДОИ от декември 2015 г.

[5] Виж :  Сравнителни данни от проучванията на ПДИ за три години по отношение на някои стари категории за публикуване и за две години по отношение на новите категории за публикуване след промените в ЗДОИ от декември 2015 г.

http://store.aip-bg.org/surveys_bg/2017/05_Municipalities.pdf



© 2017 Програма Достъп до Информация
Материалите в Информационния бюлетин на Програма Достъп до Информация са обект на авторско право.
При цитиране позоваването на източника е задължително.