Фондация Програма Достъп до Информация
ОЩЕ ОТ БРОЯ:
Проучване на институциите по ЗДОИ 2018
Гергана Жулева, изпълнителен директор на ПДИ
Гергана Жулева
Гергана Жулева

Контекст


Законът за достъп до обществена информация беше съществено променен през декември 2015 година. Повече от разпоредбите му влязоха в сила през януари 2016 година. Тъй като новите разпоредби изискват проактивно публикуване в определени срокове на значителни масиви документи, създавани и съхранявани в органите на власт, установяване на механизми за отговорност и  вътрешен контрол по изпълнение на задълженията, обучения на служителите по ЗИД на ЗДОИ,  ясно разписана процедура за регистрация и отговор на електронните  заявления и други, то  беше необходимо да се преосмислят съществуващите вътрешни правила в органите на власт, така че организационно и ефективно да се осигури изпълнение на закона.

 

Освен общите 17 категории  информация за публикуване в интернет, предвидени в член 15  ал.1 на ЗДОИ, за да се изпълнят задълженията за публикуване, трябваше  да се отчете и увеличеното съдържание на секция „Достъп до информация” и да се подготвят разяснителни текстове за нея.

 

Трябва да се има предвид, че законът не предвиди ресурсно осигуряване на изпълнението на тези нови задължения. В институциите след промените на ЗДОИ от 2007 г. трябваше да се определят длъжностни лица, които да отговарят пряко за предоставянето на информация. След промените от 2015 г. беше необходимо преосмисляне на организацията и управлението на информационните масиви така че  да се изпълнят новите задължения за публикуване и контрол на изпълнението.        

 

В страни с централизирана,  специализирана, независима институция, каквато е Офисът на информационния комисар/комисия проактивното публикуване се координира от тези органи или поне те утвърждават схемите за публикуване на информация. 

 

Законът за достъп до обществена информация не предвижда орган по наблюдението и координацията на прилагането на закона.

 

Проучванията  на ПДИ за проактивната прозрачност запълват тази недостатъчност.

 

ПДИ публикува резултатите от своите систематични наблюдения на прилагането на ЗДОИ от неговото приемане. След законовото уреждане на конкретни задължения (2008 г.) за активното публикуване в интернет, през 2010 г. ПДИ разработи инструмент за наблюдението на публикуването в интернет страниците и резултатите от тези наблюдения могат да бъдат видени на http://www.aip-bg.org/surveys/.

 

Проучванията през последните три години, след последните промени на ЗДОИ,  се извършват в периода  февруари – април, за да има сравнимост на резултатите, макар че базираният онлайн инструмент на оценката дава възможност за проверка на публикациите в интернет страниците на органите на власт във всеки един момент.  

 

Оценката


През 2018 година оценката беше направена в периода 6 февруари – 30 март. Оценката имаше  два етапа.

 

Първи етап


Той обхващаше оценка на интернет страниците от 7 изследователи и изпращане на електронни заявления с едно и също съдържание. Индикаторите, по които се оценяваха страниците, са общо 108 и допълнителни 14  за общините. Индикаторите бяха организирани в 4 групи.

  • Институционална информация – функции, структура, оперативна  информация, информационни масиви;
  • Секции достъп до информация и тяхното съдържание според изискванията на ЗДОИ;
  • Бюджетна прозрачност, обществени поръчки и интегритет;
  • Достъпност и леснота на ползването на страницата от гледна точка на съобразяване с лица със зрителни увреждания (чл.26 ал.4).

Втори етап   -  проверка на резултатите


На 14 март бяха изпратени резултатите за обратна връзка до всички проучвани институции - 567 органа на власт. До 27 март те имаха възможност да прегледат резултатите и да изпратят бележки по тях. Получихме писма от  45 институции, на които благодарим за съдействието. 

 

Бяха оценени страниците на 567 институции, от които - 18 министерства и Министерския съвет, 151 териториални звена на органите на изпълнителната власт, 90  държавни агенции и комисии, изпълнителни агенции,  11 независими органа на власт, 2 публично правни субекта и 265 общини.

 

Като се има предвид, че 559 от административните структури,  задължени съгласно Закона за администрацията да се отчитат в ИИСДА (Интегрираната информационна система на държавната администрация), то  оценката на ПДИ покрива 100% от административните структури в системата на изпълнителната власт.

 

Бяха подадени по електронен път 567 заявления с искане за Отчета по прилагане на ЗДОИ за 2017 г. Целта беше да се очертае картината на работата по електронните заявления – регистрация, уведомяване на заявителя за полученото заявление, предоставяне на информацията по електронен път, спазване на сроковете. Ето защо беше поискана информация, която органите на власт имат задължение да изготвят (чл.15 ал.2 от ЗДОИ)  и  да публикуват  на своите интернет страници (чл.15а ал.2). 

 

Резултатите


Положителни развития


Продължават да се увеличават публикациите в Интернет страниците на устройствените правилници, на списъка и описание на услугите, които предоставя съответната администрация, на регистрите, на организационната структура, конкурсите провеждани от съответната администрация, на контактната информация с изключение на работното време. (Виж Приложение 1)

 

Положителен фактор в процеса на отваряне на базите данни и публичните регистри (оттук и за активното публикуване) беше създаването на Портал отворени данни -  друга новост в ЗДОИ от 2015 г. Активността на Министерски съвет по отношение на публикуването в този портал и обученията, които бяха проведени през годината, фокусираха вниманието на администрациите към новите задължения в тази връзка и ускориха цялостния процес, особено що се отнася до публикуването на базите данни и публичните регистри в институционалните страници.  Така например, за последната година с 20% са се увеличили публикациите на регистрите за разрешения за строеж.   

 

 

Увеличават се систематичните публикации на нормативни актове, проекти за нормативни актове и придружаващи ги мотиви, предварителни оценки за въздействието, доклади от обществените обсъждания, общи административни актове и уведомления за откриване на производства за тяхното издаване. (Виж Приложение 2)

 

Увеличават се публикациите на стратегии, програми, планове за развитие и отчети по тях. (Виж Приложение 2)

 

Увеличават се публикациите, свързани с финансовата прозрачност и обществените поръчки. (Виж Приложение 3)

 

Най-значителен е скокът на публикациите, свързани с декларациите за конфликт на интереси.

 

   

 

Водещи в тези публикации са областните управи,  следват общините и на трето място са независимите органи на власт.

 

Що се отнася  до секция „Достъп до информация“, макар задължението за нейното поддържане да е от 2008 г., с изменения, свързани с публикуване в интернет, то такава секция поддържат 460 от проучваните институции. 

 

Наблюдава се положителна тенденция за включване на секция „Достъп до информация“ в структурата на интернет страниците по подразбиране[1].  Всички министерства и областни управи са създали и поддържат такава секция в своите Интернет страници.

 

 

 

Колкото до изискваното от закона съдържание  на секциите „Достъп до информация“, добро изпълнение намираме само в четири интернет страници - на  Министерство на финансите,  Областна администрация Благоевград, община Белоградчик и Регионално управление на образованието – Благоевград.

 

Да разгледаме по-подробно изпълнението на съдържанието  на секциите „Достъп до информация“ (Виж Приложение 4).

 

Макар целта на публикуването в интернет страниците на институциите да е ясно определена в ЗДОИ, а именно - осигуряване на прозрачност и максимално улесняване на достъпа до информация, тази цел не е водеща в дизайна и в поддържането на секции „Достъп до информация“.

 

Тази секция би трябвало да бъде лесно намираема още в основното меню на официалната интернет страница. Към 2018 година 65% от институциите са извели секцията в основното меню и  тя лесно може да се намери.

 

Информация за звеното, което отговоря за приемането и координиране на работата по заявленията, също е далеч от 100% изпълнение, с изключение на Министерски съвет и министерствата. Тази информация може да бъде намерена в 68% от страниците на  проучваните институции. (Виж Приложение 4 за детайлите на информацията за звеното, отговарящо за достъпа до информация). Като се има предвид, че именно това звено осъществява контакта със заявителите, то ясната информация в открит текст за това кой, къде, в какво работно време приема заявления ще улесни както заявителите, така и институцията при работа със заявленията.

 

Друга важна информация е разяснителната информация за упражняване на правото на достъп, която намираме в 60% от страниците. Тя би трябвало да е изведена като основна в секция „Достъп до информация“. Данните показват обаче, че само 166 (49%) от 342 институции, които са създали разяснителна информация, са я публикували в секция „Достъп до информация“ като открит текст, а не само като част от Вътрешните правила по достъпа.              

 

 

Задължителен компонент на секциите „Достъп до информация“ са Вътрешните правила за работа по ЗДОИ, чието съдържание също би трябвало да бъде анализирано.  Това ние направихме в доклада за състояние на достъпа от 2012 г. и специална публикация от миналата година[2], в която се акцентира на  елементите от вътрешните правила, които показват създадена вътрешната организация, посочват се  отговорните лица/звена, определят звеното за координация и контрол на изпълнението на задълженията по закона. Допълнително, във връзка със ЗИД на ЗДОИ ни интересуваха разпоредбите, свързани с новите задължения по закона  и тяхното прилагане –  звено, отговарящо за проактивното публикуване, контрола за публикуването на информация, разпоредби за съдържанието на секция „Достъп до информация”.

 

Вътрешните правила по ЗДОИ трябваше да бъдат актуализирани след промените на закона от декември 2015 година, за да са основа и за новата организация по предоставянето и публикуването на информация и да обхващат и реда и условията по предоставяне на информация от обществения сектор.

 

Данните показват, че едва 45% от институциите, които имат вътрешни правила са ги актуализирали след 2016 г. Най- малък е броят на общините,  актуализирали своите Вътрешни правила.

 

 

Макар да се увеличават институциите, които публикуват своите Вътрешни правила по ЗДОИ в секциите „Достъп до информация“, те все още са под 90%.    

(Виж графики 26 и 27 от Приложение 4)

 

Друга съществена информация, която трябва да намираме в секциите „Достъп до информация“  е за условията и реда, нормативите за достъп до базите данни, публичните регистри и информация, които поддържа институцията, така наречените условия и ред за повторно използване на информация от обществения сектор. Тази информация  е публикувана в незначителен брой секции. (Виж графики № 16, 17, 18, 36 на Приложение 4).  

 

В секция „Достъп до информация“  следва да бъде публикуван и отчетът по прилагане на ЗДОИ през изтеклата година. Тези отчети са публикувани от 69% от изследваните институции. Съдържанието на отчетите е сравнително структурирано от изискванията на ЗДОИ по чл.15, ал.2 и допълнително чрез изискванията на отчетните форми за подаване на информация към МС, тъй като годишните отчети са част от ежегодните доклади по чл.62, ал.1 от Закона за администрацията. ПДИ прави ежегодни анализи[3]  на изнесената информация за достъпа до информация в тези доклади.

 

В своята оценка на информацията, свързана с достъпа до информация, ние изследваме и някои допълнителни условия за упражняването на правото на достъп до информация като:

  • Прозрачност на списъците категории информация, класифицирани като служебна тайна;
  • Прозрачност на процеса на декласификация на документи по изискванията на ЗЗКИ и неговия правилник;
  • Списъкът на категориите информация, подлежащи на публикуване в интернет за сферата на дейност на съответната администрация, както и форматите, в които е достъпна. ( чл.15а, ал.3 от ЗДОИ);
  • Информация за мястото за преглед на предоставената информация в самата институция.    

Рейтинги


Интересен за проучваните институции и медиите е резултатът от оценката, формираща рейтинг на институцията.   

 

През 2018 г. сред министерствата и Министерският съвет на първите места са Министерският съвет и Министерството на финансите. Министерството на финансите от години води в рейтинга на активната прозрачност, но тази година беше изпреварено от Министерския съвет, който стартира новата си интернет страница, подготвяна няколко години.     

 

Сред областните управи водещи традиционно са Благоевград и Добрич.

 

Сред държавните агенции водещи са Държавна агенция „Архиви“ и Държавна агенция „Национална сигурност“.

 

Комисията за защита на потребителите е водеща сред държавните комисии.

 

Агенцията по геодезия, картография и кадастър е сред първите от изпълнителните агенции.

 

Сред държавните институции, създадени със закон водещи са  Агенция за ядрено регулиране  и Агенция „Митници“.

 

Несъществуващият вече Център за превенция и противодействие на корупцията и организираната престъпност към МС  и Национален център за информация и документация са водещи сред  държавни институции, създадени с постановление.

 

Комисията за регулиране на съобщенията и Сметната палата  са водещи в рейтинга сред независимите органи на власт.

 

Положителни развития се наблюдават и при общините. С много малки изключения всички общини показват подобрение в резултатите на активната прозрачност. [4]   Там водещи в рейтинга са Банско и Белослав. 

 

Макар 151 териториални органи на власт  да зависят в голяма степен от политиките на прозрачност, водени от централата им, и сред тях могат да бъдат отличени Регионална здравна инспекция - Силистра и РИОСВ - Благоевград. 

 

Проблеми


Резултатите от оценката на активната прозрачност, проведена през 2018 г. наред с положителните развития,  показват проблеми, които ние посочваме от години.        

  1. Предоставянето на информация и публикуването в интернет страниците е свързано с доброто  управление на информационните масиви в институцията, което не е факт .   
  2. В много институции не е създадена система за работата с електронните заявления. От 567 органа на власт, едва 98 имат система за регистриране на електронните заявления и уведомяване на заявителя за регистрация, което е 17%  от изследваните институции.  
  3. Липсва координация, т.е. орган, който да задава общите модели и да подпомага органите в следването на модели при публикуването на информация и работа с електронните заявления.
  4. Без контрол и санкции за неизпълнение, подобряването на публикуването е много бавно.


[1] Задължителен стандарт за нови страници

[3] Виж например: http://www.aip-bg.org/publications/Бюлетин/Как_се_прилага_Закона_за_достъп_до_обществена_информация_в_Б/106038/1000006015/

И анализ във връзка с 15-та годишнина на приемане на Закона за достъп до обществена информация

 http://www.aip-bg.org/publications/Бюлетин/15_години_прилагане_на_ЗДОИ/105372/1000264790/



© 2018 Програма Достъп до Информация
Материалите в Информационния бюлетин на Програма Достъп до Информация са обект на авторско право.
При цитиране позоваването на източника е задължително.