в. Дневник 05.11.2002 г.
Лобиране или обществен дебат

Александър Кашъмов,
Програма Достъп до Информация

Дебатът по придобилия някаква известност проектозакон за лобизма е показателен не само заради въпросите “за” и “против” закона, едни или други законови текстове, чужда традиция или наши специфики, борба с корупцията или легитимиране на сянката. В него се снема постоянният у нас дефицит на необходими елементи на всеки един дебат, без които демократичното общество не може да се нарече такова.

Първото, което се забеляза, че липсва, е определеност на дебата. Апологетите на проектозакона обявяваха, че ще извадят чрез него на светло различните специални интереси и на всички последващи въпроси или критики повтаряха все същите думи. Така се смесиха двата въпроса искаме ли да има корупция, който е реторичен, и това ли е законът, който ще ни предпази от това зло - корупцията. Ясно е каква е ползата от подобно смешение - че отрицателният отговор на първия въпрос се трансформира несъзнателно в положителен отговор на втория.

Второто, което е странно, е начинът, по който бяха водени различни дискусии. В тях мнението на вносителите на проекта и техните събеседници или съвпадаше напълно, което се огласяваше широко в медиите, или се говореше за думички и запетаи по текстовете, или се спореше непродуктивно. Размахваше се списък с неправителствени организации, уж подкрепили проекта, за някои от които със сигурност се разбра, че това не е вярно.

Общественият дебат по този законопроект сигурно не е най-лошо проведеният. Неговото качество е важно обаче, защото прокламираният закон ще урежда именно взаимоотношенията между гражданите и техните формални и неформални организации - от една страна, и народните представители и министрите - от друга. Т.е. законът има претенцията да регулира именно обществените дебати.

Първият сериозен многогодишен неуспех на мнозинството наши политици и държавници, предприемащи законодателна инициатива, е да отговорят на въпроса каква е необходимостта от този закон. В страните с прецедентно право е обичайно за отговора на този въпрос вносителят на проекта да изготви писмена концепция, която се простира на десетки страници и се обсъжда години наред. И ако за промените в нашето законодателство, продиктувани от необходимостта за синхронизиране със стандартите на Европейския съюз и Съвета на Европа може да се преглътне макар и с горчивина липсата на обществен дебат, то за останалите промени това е вече премного. В този дефицит на концепция и усилия за доказване пред обществото, че един закон е необходим, се допусна приемането например на нов Закон за опазване на околната среда, който е крачка назад, като го измерим именно с международните стандарти. Предложението за нов Закон за радиото и телевизията, и то след като за България е затворена главата за медиите, е очевидно ненавременно и нелепо, особено при липсата на концепция, която да обяснява необходимостта от такъв. Оттук нататък критиката на конкретни текстове се явява само следващ етап от критиката на закона.

За да произведе продукт с дейността си, разсъдъкът следва да подхожда дисциплинирано към своя предмет, т.е. да очертае предварително началната и крайната точка на своя път. Внасянето на предложение в обществения живот носи със себе си тежестта да се посочи и да се докаже необходимостта от това предложение. Щом за нещо много по-дребно като гражданския иск в съда се изисква ищецът да формулира и докаже претенцията си, то колко повече важи това за цял закон.

Причината за пренебрегването на това положение у нас не се дължи на разликата в правните традиции, както би казал някой. Особено в последно време стана трафарет присъщи инструменти на демокрацията да се припознават като прояви на екзотичната прецедентна правна система, а гарантирани с целия инструментариум на демократичния дебат политически решения (например за война) да се разпознават като демонстрация и грубо надмощие на физическата сила.

Пренебрежението на нуждата от доказване на една законодателна инициатива не е нищо друго освен част от разпространеното пренебрежение към гражданина и всичко негово, включително мнение. Част от схващането на поста, длъжността, чина като източник на власт сами по себе си. И тъй като не е разпространено те да се мислят като служба на Бога или/и на гражданина - две традиции на цивилизованото хуманно общество, то естествено остава службата на себе си. За разпространеността на тази надменност сред администрацията на изпълнителната власт ще бъде полезно да се прочете предстоящия доклад по проучване на програма "Достъп до информация" на тема "Как органите на изпълнителната власт изпълняват задълженията си по Закона за достъп до обществена информация.

Свидетелство за тази продължаваща любов към привилегията може да се открие и в проектозакона за публичност и регистрация на лобистите и лобистката дейност - според закона подлежи на наказване, който лобира без разрешение (извинете, регистрация!) или не представи годишен отчет. Наказание за човека на държавна длъжност, който е “влязъл в контакт” с такова лице обаче не се предвижда. Оказва се, че са виновни тези, които се опитват да влияят върху процеса на приемане на закони и други нормативни актове, а не тези, които имат задължението да взимат решения по своя съвест и убеждения (чл.67, ал.2 от конституцията - за народните представители).

По-нататък - оказва се, че не било нужно в този закон да бъде уреден въпросът с конфликта на интереси. В какво се състои тогава смисълът на закона, след като остава неясно може или не един народен представител например да има икономически отношения с фирми и дали това няма да повлияе независимостта на действията му? Единственото, което остава, е, че не е важно с кого и по какви въпроси се среща народният представител, важното е дали е записан в някакъв списък или не.

Така полученият резултат е размиване на критериите за обществена оценка на действията на народните представители например. Към някои хора в обществото съществуват подозрения и е лоша слава да се срещаш с тях. Когато те са вписани в бумагата обаче, срещата става законна, а майките на наркомани, ако споделят болките си със своите народни представители и не са се регистрирани, стават закононарушители.

Дали този резултат и целен или случаен не е безразлично, но по-важното е, че ефектът е един и същ. Правният формализъм, който е също една сериозна рана на обществото ни, е равен по последиците си на умишленото служене на определени интереси. За него няма да има време да се говори обстойно тук, но е достатъчно да се напомни една констатация на Световната банка за нашите съдии (която без пречка може да се приложи за всички юристи), преповторена в наскоро представения доклад "Индекс на съдебната реформа" на Американската асоциация на юристите - инициатива за Централна и Източна Европа - “не познават добре приложимите правни норми нито по същество, нито от гледна точка на етичния им смисъл”. Втората част от констатацията показва по най-краткия възможен начин в какво се състои правният формализъм.

Много плакатни действия се извършиха за последните години в името на борбата с трудно уловимата корупция. Един хлъзгав като медуза враг, който лесно мотивира желанието за радикални промени в обществото като смени на министри и правителства. Колкото е по-обобщен и неясен образът на "врага" обаче, толкова по-лесно е да се вършат промени с една лесно постижима, мълчалива и недиалогична по характера си обществена подкрепа. Тези промени много лесно може да имат съвсем различни цели.

Проблемите в едно общество са винаги конкретни - имат конкретни адресати, места и ситуации. Засега в България не са очевидни тълпи от платени лобисти, устремени към институциите, но е очевиден дефицитът на обществен дебат. Очевидно е, че институциите на изпълнителната власт, които творят нормативни актове, не предоставят по начало текстовете на своите проекти. Не организират предварителното им обсъждане. Не анализират аргументите "за" и "против", не пишат подробни мотиви към проектите си за наредби, правилници и инструкции, в които да представят своята окончателна преценка на гражданите.

Не съществува още задължение за изпълняващите висши длъжности да записват своите срещи и да правят публично достояние тези записи. Обратно - Министерският съвет води с настървение битката пред Върховния административен съд за непрозрачност на стенограмите от заседания (поредното дело ще се гледа на 12 ноември).

Казано в позитивен тон по отношение на предлагания закон за лобизма, той би имал смисъл единствено ако се записва не просто кой, но за какво лобира. Ако се осветлява процесът на взимането на решения, а не ако се създава праг за достъп до хора на държавни длъжности.

В заключение от казаното, ако приемем, че едно общество е “обществена личност, възникнала от обединяването на всички останали” (Русо), то и инициативата за създаване на нови правила в него е процес, в който инициаторът защитава своето предложение пред съда на гражданите в рамките на свободен и пълноценен дебат. Условията на дебата са разбирането от страна на институциите и администрацията на тяхната роля на служители на гражданите, създаването на откритост и достъп до информация за какво ще се дебатира и на време и процедура за дебатиране.

И най-сетне поне при наличната информация за нещата предпочитам да смятам, че сме общество от граждани, а не от лобисти.