Меморандум
относно българския Закон за защита на класифицираната информация
от Article 19 - международен център за борба с цензурата
Лондон Октомври 2001 г.

Увод

Българските власти изготвиха проект за Закон за защита на класифицираната информация като следствие до голяма степен на техния стремеж България да се присъедини към отбранителния съюз НАТО. След приемането на Решение на Министерския съвет № 192 от 17 февруари 1997 г. за пълно членство в НАТО бе стартирана програма за действие за членство в НАТО, а подготовката на закон за класифицираната информация започна през 1999 г. Законопроектът, първоначално изготвен от предишното правителство, бе вече приет от Министерския съвет и се очаква в скоро време да бъде внесен в Парламента.

Тази процедура е тясно свързана и всъщност частично се припокрива с изготвянето и приемането на Закона за свобода на информацията през лятото на 2000 г. Един от източниците на загриженост за нас бе възможността този новоприет закон да бъде до голяма степен подкопан от един прекалено обхватен закон за класифицираната информация, особено като се има пред вид климатът на секретност, който все още се усеща в България. Всъщност ние поставяме въпроса защо законът за поверителната информация е разработен отделно от закона за свобода на информацията, след като би било по-логично и по прозрачно двете системи да се разработват заедно, както това бе направено в други демократични страни като Южна Африка и Съединените щати. В тези страни режимът на секретност се установява по-скоро като част от режима на изключенията от правото да се получава информация, а не като независима система.

Настоящият меморандум отразява основни моменти, които предизвикват у нас загриженост във връзка с проекта за закон за класифицираната информация, особено когато са засегнати свободата за изразяване на мнение, свободата на информация и прозрачността в действията на официалните институции. Ние не коментираме различните аспекти на проектозакона, които могат да засегнат други човешки права. Нашите коментари се основават на проекта, получени от ЧЛЕН 19 през октомври 2001 г. Настоящият меморандум освен това съдържа кратко описание на различни международни норми, отнасящи се до свободата на информация. Повече подробности около тези норми и тяхното отражение върху законодателството могат да се намерят на нашата Интернет-страница.

Причините за изразената от нас загриженост попадат в две главни категории. Първо, обхватът на класифицираната информация според проектозакона потенциално е прекалено голям и значително надхвърля рамките, необходими за защита на законите интереси за поверителност. Второ, процедурите, предвидени в закона, например да се гарантира, че документите са получили подходяща класификация на поверителност, могат да бъдат значително подобрени.

Международни и конституционни норми

Международни гаранции за свобода за изразяване на мнение

Значението на свободата на информацията едва ли може да предизвиква съмнение. На първата си сесия през 1946 г. Общото събрание на ООН прие Резолюция 59 (1), която гласи:

Свободата на информация е основно човешко право и ... крайъгълен камък на всички свободи, на които ООН се е посветила.

В произтичащите от тази резолюция международни документи по човешките права свободата на информация не се третира отделно, а като компонент на основното право на свобода за изразяване на мнение, която включва правото да се търси, да се получава и да се споделя информация. Общата декларация на човешките права по принцип е смятана като основен документ, отнасяш се до международните човешки права, и е задължителна за всички държави като проблем от сферата на обичайното международно право. Член 19 на Общата декларация на човешките права гарантира правото на изразяване на мнение и на информация по следния начин:

Всеки има право на свобода на мнение и на изразяване на мнение; това право включва правото да се поддържа дадено мнение без външна намеса и да се търси, получава и споделя информация и идеи чрез медиите и независимо от границите.

Международната конвенция за граждански и политически свободи, която представлява обвързващо споразумение от правна гледна точка и която България ратифицира през 1970 г., гарантира правото на мнение и на свободата за изразяване на мнение по начин, които е много близък до формулировката, съдържаща се в Общата декларация на човешките права, и то пак в Член 19. Европейската конвенция за човешките права, която също е задължителна за България, защищава правото на свобода за изразяване на мнение и правото на информация в Член 10. Тези гаранции позволяват някои ограничения върху свободата за изразяване на мнение и свободата на информация, но само ако това се предвижда по закон, ако преследва законна цел и е необходимо за защитата на тази цел в едно демократично общество.

Норми, отнасящи се до свободата на информация

В безброй официални декларации е изтъквано, че свободата на изразяване на мнение включва и право на достъп до информация, намираща се у гражданските власти. Правото на информация е предложено и като самостоятелно човешко право. По-долу са дадени някои от основните норми в тази област.

Специалният докладчик на ООН по Свобода на мнение и на изразяване на мнение често е отбелязвал, че правото на свобода за изразяване на мнение включва правото на достъп до информация, намираща се у гражданските власти. За пръв път той засегна тази тема през 1995 г. и включва коментари по нея в годишните си доклади от 1997 г. насам. В Годишния си доклад за 1998 г. например Специалният докладчик на ООН посочва:

Правото да се търси, получава и споделя информация налага евентуалното задължение на Държавите да гарантират достъпа до информация, особено до информация, която се поддържа от правителството във всички видове системи за съхранение и извличане...

През ноември 1999 г. трите специализирани мандатни комисии - Специалният докладчик на ООН по Свобода на мнение и на изразяване на мнение, представителят на ОССЕ по въпросите на свободата на медиите и Специалният докладчик на ОАД по въпросите на свободата за изразяване на мнение - за пръв път се събраха под егидата на ЧЛЕН 19. Те приеха Съвместна декларация, която съдържа следния текст:

Присъщо на свободата за изразяване на мнение е правото на обществеността на свободен достъп до информация, както и правото й да знае какво правят правителствата в нейна полза, без което истината би се размила и участието на хората в управлението би останало фрагментарно.

Аналогично, през октомври 2000 г. Интер-американската комисия по човешките права утвърди Интер-американската декларация по принципите на свободата за изразяване на мнение, която представлява към настоящия момент най-обхватния официален документ, третиращ в Интер-американската система свободата на изразяване на мнение. В Принципите единодушно се признава свободата на информация, в това число правото на достъп до информация на държавата като аспект на свободата за изразяване на мнение и като основно право само по себе си:

4. Достъпът до информация на държавата е основно право на всеки човек. Държавите са задължени да гарантират пълното прилагане на това право. Този принцип позволява ограничения единствено по изключение, като те трябва предварително да са установени със закон в случай на реална и непосредствена опасност, която застрашава националната сигурност в демократичните общества.

В Европа Контролната комисия по човешките права на Съвета на Европа създаде Експертна група по въпросите на достъпа до официална информация, която се очаква в близко бъдеще да завърши изготвянето на проект за препоръка относно достъпа до информация. Проектът ще бъде изпратен чрез Контролната комисия за утвърждаване от Комитета на Министрите. Неотдавна Европейският съюз също предприе стъпки за практическо приложение на законовите мерки, отнасящи се до правото на информация. Европейският парламент и Съветът приеха през май 2001 г, наредба за достъп до документите на Европейския Парламент, на Съвета и на Комисията, В Преамбюла, който съдържа обосновка на Наредбата, между другото се казва:

Откритостта позволява на гражданите да участвуват по-пряко в процеса на вземане на решения и гарантира, че администрацията ще се ползва с по-висока степен на законност, ще бъде по-ефективна и в по-висока степен отговорна пред гражданите в една демократична система. Откритостта съдействува за заздравяването на принципите на демокрацията и уважаването на основните права...

Целта на Наредбата е "да гарантира най-широкия възможен достъп до документите."

Тези международни документи намират своя паралел в прокарването или в подготовката на законодателство в сферата на свободата на информацията в страните във всички райони на света. Повечето от държавите в Европа сега разполагат със законодателство в сферата на свободата на информацията, след като през ноември 2000 г. Обединеното кралство прие Закона за свобода на информацията. В Азия в момента законопроект за свобода на информацията има внесен в парламента на Индия, съответните законопроекти се подготвят в Пакистан и Непал. Закони, отнасящи се до свободата на информацията, бяха приети в Хонконг, Япония, Филипините, Южна Корея и Тайланд, в Тайланд и Индонезия се подготвят съответните проекти. Сходни процеси се наблюдават в Африка и Южна Америка.

Национална сигурност и секретност

Принципите, отнасящи се до ограничения, наложени поради необходимост от секретност и в интерес на националната сигурност, бяха най-авторитетно изложени в Йоханесбуртските принципи за национална сигурност, свобода за изразяване на мнение и достъп до информация, приети през октомври 1995 г. от група експерти по международно право и човешки права, по време на среща, организирана от ЧЛЕН 19 и Центъра за приложни изследвания към Университета на Уитуотърсранд. Йоханесбургските принципи, които се основават на международното право, на развитието на националната практика и на общите правни принципи, признати от общността на нациите, очертават преобладаващите норми за необявяване на информация в името на националната сигурност. Нормите, изложени в документа, в някои случаи са получавали пряко потвърждение в делата, разглеждани от Европейския съд по човешките права.

Йоханесбургските принципи признават, че правото да се търси, получава и споделя информация може в някои случаи да бъде ограничено поради специфични причини, в това число в защита на националната сигурност. Но националната сигурност не може да се използува като универсален аргумент за ограничаване на достъпа до информация. Някои от Йоханесбургските принципи се отнасят до законите за класифициране на информацията, в това число следното:

Принцип 2: Законни интереси на националната сигурност

а) Ограничение, което се оправдава с аргументи, основаващи се на националната сигурност, е незаконно освен в случаите, когато неговата истинска цел и видим резултат е да бъде защитено съществуването на страната и нейната териториална цялост срещу използването или заплахата за използване на сила, или способността на страната да реагира на използването или заплахата за използване на сила, независимо дали става дума за външна опасност, например [съществуването на] военна заплаха, или за вътрешна опасност, като подстрекателство към насилствено сваляне на правителството.

(б) В частност, ограничение, което се оправдава с аргументи, основаващи се на националната сигурност, е незаконно, ако неговата истинска цел или видим резултат е бъдат защитени интереси, които не са свързани с националната сигурност, в това число например да бъде предпазено правителството от компрометиране или от разкриване на неправомерни действия, да се прикрие информация относно дейността на публични институции, да се утвърди определена идеология, или да се потиснат икономически протести.

Принцип 15: Общо правило за разкриване на секретна информация

Човек не може да бъде наказан с мотиви, свързани с националната сигурност, за разкриване на информация ако (1) разкриването не нанася на практика никаква вреда и не съществува вероятност да нанесе вреда на законните интереси на националната сигурност, или (2) интересите на обществото, свързани със знанието на тази информация, надделяват над нанесената вреда от разкриването.

Принцип 16: Информация, получена по силата на обществен пост

От човек не може да се търси отговорност за нанесена вреда с мотиви, свързани с националната сигурност, заради разкриването на информация, с която той или тя са се сдобили по силата на заеман правителствен пост, ако интересите на обществото, свързани със знанието на тази информация, надделяват над нанесената вреда от разкриването.

Конституционни гаранции

Правото на свобода за изразяване на мнение е защитено и от Член 39 на Конституцията на България, според която:

(1) Всеки има право да изразява мнение и да го разпространява чрез слово - писмено или устно, чрез звук, изображение или по друг начин.

(2) Това право не може да се използва за накърняване на правата и доброто име на другиго и за призоваване към насилствена промяна на конституционно установения ред, към извършване на престъпления, към разпалване на вражда или към насилие над личността.

Член 40 на Конституцията предвижда специална защита на свободата на средствата за масова информация, докато правото на свобода на информацията е изрично защитена в Член 41, според който:

(1) Всеки има право да търси, получава и разпространява информация. Осъществяването на това право не може да бъде насочено срещу правата и доброто име на другите граждани, както и срещу националната сигурност, обществения ред, народното здраве и морала.

(2) Гражданите имат право на информация от държавен орган или учреждение по въпроси, които представляват за тях законен интерес, ако информацията не е държавна или друга защитена от закона тайна или не засяга чужди права.

Обхват на секретността

Категориите според закона

Член 31 на проекта за Закон за защита на класифицираната информация определя четири категории на секретна информация, като първите три представляват държавна тайна, а последният е свързан с информацията за служебно ползване. Тези категории са както следва:

Строго секретно (Държавна тайна)

в случаите, когато нерегламентиран достъп би застрашил в изключително висока степен суверенитета, независимостта или териториалната цялост на Република България или нейната външна политика и международни отношения [....] или би могъл да създаде опасност от възникване на непоправими или изключително големи вреди, или да причини такива вреди в областта на националната сигурност, отбраната, външната политика или защитата на конституционно установения ред;

Секретно (Държавна тайна)

в случаите , когато нерегламентиран достъп би застрашил във висока степен суверенитета, независимостта или териториалната цялост на Република

България, или нейната външна политика и международни отношения , свързани с националната сигурност , или би могъл да създаде опасност от възникване на трудно поправими или големи вреди , или да причини такива вреди в областта на националната сигурност, отбраната, външната политика или защитата на конституционно установения ред;

Поверително (Държавна тайна)

в случаите, когато нерегламентиран достъп би застрашил суверенитета, независимостта или териториалната цялост на Република България или нейната външна политика и международни отношения, свързани с националната сигурност, или би могъл да създаде опасност от възникване на вреди , или да причини такива вреди в областта на националната сигурност, отбраната, външната политика или защитата на конституционно установения ред;

ограничен достъп (за служебно ползване)

в случаите, когато информацията е класифицирана по този начин от държавните органи или органите на местното самоуправление.

Член 31 (4) предвижда и в четвъртата категория да се класифицира и информация, която е класифицирана "за служебно ползване" до нивото, необходимо от съответния защитен от правото интерес.

Член 28 поставя две условия относно държавната тайна. Първо, тези данни трябва да се отнасят до въпроси, определени в списъка, съдържащ се в Приложение 1. Второ, достъпът "би създал опасност и/или би увредил" интересите на Република България, свързани с националната сигурност, отбраната, външната политика или защитата на конституционно установения ред.

Клаузите относно служебната тайна се допълват от Член 29, според който служебната тайна е класифицираната информация, нерегламентираният достъп до която "би се отразил неблагоприятно" на интересите на държавата или би увредил друг правно защитен интерес. В следващата алинея от Член 29 се посочва, че категориите информация, подлежаща на класификация като служебна тайна, се определят от Министерския съвет за сферата на държавното управление и от ръководителя на съответната "организационна единица" (в това число отдели, органи за местно самоуправление и различни други обществени институции).

При тази схема класификацията на "строго секретно", секретно" или "поверително" изисква доказваното на разумна степен на вреда, както се изисква според международните гаранции за свобода за изразяване на мнение. Това изискване фигурира и в правото и правната практика на множество демократични държави, в това число и страни-членки на НАТО. В САЩ например информацията може да бъде задържана по причини, свързани с националната сигурност единствено ако "с разумно основание може да се очаква, че [информацията] ще нанесе вреда на националната сигурност и ако първоначалната класифицираща институция може да идентифицира и да опише тази вреда."

Нормите, отнасящи се до класифицирането на информация с ограничен достъп или с наложени други ограничения като служебна тайна са много по-малко строги. Може да се отбележи, че това ниво на класификация в много други страни, в това число и в САЩ, не съществува. Швеция допуска само едно ниво на класификация - а именно "секретна". Що се отнася до служебната тайна, даден орган трябва единствено да се съобрази с факта, че нерегламентираният достъп може да доведе до "негативен ефект" , което едва ли може да се тълкува като строга норма, Освен това категориите на законен интерес не се определят със закон, а за отделните организационни структури категорията се определя от органа, който държи тази информация. На практика това реално позволява на тези органи да правят класификация по свое усмотрение. Вярно е, че тази класификация е валидна само за срок от две години, но това е достатъчно дълъг период, за да се подкопае правото на свобода на информацията, а евентуалните "деликатни документи", разкриващи например корупция или некомпетентност могат просто да бъдат извадени от класификацията.

Приложение 1: Списъкът с държавни тайни

Загрижеността относно обхвата на класифицираната информация според проекта за закон значително се подсилва от обхвата на Списъка на категориите информация, подлежаща на класификация като държавна тайна в Приложение 1. Не би било преувеличено да се каже, че 107-те позиции, изброени в този документ, определят достатъчно широк обхват, който покрива на практика всеки документ, който може да се намира в даден обществен орган. Използуваният тук подход може да се противопостави на подхода в САЩ, където има съвсем кратък списък от категории (само седем позиции). Съществуват и редица конкретни проблеми с позициите в списъка.

Излишно голям обхват

Много от позициите в Приложение 1 са формулирани в абсурдно широки рамки. Ограниченията върху свободата за изразяване на мнение трябва да бъдат необходими, което означава, че те не трябва да излизат извън рамката на онова, което трябва да се постигне като законна цел. Прекалено широките ограничения не отговарят на това изискване. Някои позиции могат да послужат за илюстрация на този проблем (даденият тук списък в никакъв случай не е изчерпателен).

№ 10. Обобщени сведения по вноса и износа на въоръжение, бойна техника и боеприпаси за нуждите на въоръжените сили.

Поне част от информацията, отнасяща се до доставката и/или продажбата на оръжие, муниции и друга военна техника трябва да бъде предоставена на обществеността и на средствата за масова информация. В противен случай военните разходи и продажби биха създали благодатна почва за корупция.

№ 72. Данни, отнасящи се до щатната структура на службите за сигурност и на службите за поддържане на обществения ред, с изключение на данните, съдържащи се в Закона за държавния бюджет.

Обществеността има право да знае как са организирани и какъв е персоналът на службите за сигурност и на службите за поддържане на обществения ред, които включват и полицията. Тази клаузи например би могла да даде възможност на властите да не предоставят информация за общия брой на назначените полицейски служители.

№ 96. Изследователска работа с особено съществено значение за интересите на националната икономика, поръчана от министерствата и други държавни органи.

Отново става дума за обществени разходи, при които в много случаи, ако не и в повечето от тях, няма никаква причина за отказ да бъде предоставена тази информация. Често този тип изследователска дейност трябва да бъде направена достояние на обществеността, ако се очаква тя да има положителен ефект върху икономиката. Тази клауза би включила например изследователската работа върху подобрени методи в земеделието, която очевидно трябва да получи широко разпространение.

Липса на конкретност

Някои от позициите в Приложение 1 са крайно неясни. Неясните формулировки не отговарят на изискването, че ограниченията върху свободата на изразяване на мнение трябва да са предписани по закон. Освен това неясните формулировки не са достатъчно ясни, така че човек не може да разбере какво е забранено. И тук дадените примери са по-скоро илюстративни, отколкото изчерпателни.

№ 33. Информация за отпускани и използувани бюджетни средства и държавно имущество за специални цели.

Никак не е ясно какво означава "специални цели".

№ 38. Държавни, областни и общински програми за икономическа мобилизация.

Трудно е да се направи ясна интерпретация на термина "програма за икономическа мобилизация". Това определение включва ли например програма за обновяване на икономиката, която може да включва програми за обучение, програми за възстановяване на работа и т.н. (при които секретността е напълно необоснована), или терминът се отнася изключително до макроикономическата политика?

Повторения, неподходящи определения и кръгови определения

Няколко от позициите, изброени в списъка в Приложение II, се повтарят, съдържат неподходящи или кръгови определения. Например, и трите позиции № 25, 26 и 32 се отнасят до класификацията на информацията относно "оперативната" и/или "организационната" дейност на службите за сигурност. Позиции № 36 и 107 класифицират информацията, обменяна между България и международни организации или други държави, като единствената разлика между двете позиции е в това, че първата се отнася до информация, класифицирана като "строго секретна", а втората - до информация, класифицирана като "секретна".

№ 80. Подробна информация за планираните, извършваните и реализираните дейности, свързани с досъдебното производство, ако тяхното разкриване би могло да попречи на нормалния процес на съдебното дирене.

Информацията, отнасяща се до всекидневните наказателни процедури обикновено не се смята за държавна тайна (което е категория, запазена за данни, чието разкриване би нанесло вреда на националната сигурност или външната политика), а правилата за водене на наказателното производство обикновено се съдържат в наказателния кодекс.

Няколко позиции съдържат отправка към материал, който вече е класифициран, например като "секретен" или "строго секретен". Това е определено един "кръгов" подход към дефинирането на държавна тайна. Като пример могат да се посочат позиции № 23,24,36,48,49 и 82.

Липса на контрол в защита на обществения интерес

Проектът за закон за защита на класифицираната информация не включва клауза, която позволява класификацията да бъде отменена в интерес на обществото, Това е критично важен елемент на всяка система за свобода на информацията, тъй като с почти невъзможно изключенията да се обхванат в достатъчно подробни рамки, за да бъдат покрити всички възможни ситуации. Контролът в защита на обществените интереси играе основна роля като гаранция, че важната информация ще достигне до обществото. В Принципите на ЧЛЕН 19 се отбелязва:

Дори ако може да се докаже, че разкриването на информацията може да нанесе съществена вреда на една законна цел, информацията все пак трябва да бъде разкрита, ако ползата от нейното разкриване надхвърля нанесената вреда.

Препоръки:

класификационната категория "служебна тайна", или ограничен достъп, както е предвидено в Член 31 (3) и (4), както и в Член 29 (2), (3) и (4), трябва да бъде премахната, едновременно с това обаче трябва да се подсили режимът за проверка на възможните вреди, като в приложение към закона се включи списък на съответните категории;

Приложение 1 трябва да бъде преработено изцяло както следва:

Броят на позициите трябва да бъде значително намален;

Всички прекалено общи и/или неясни термини трябва или да се премахнат, или да бъдат преработени; и

Всички повторения, неподходящи и кръгови определения трябва да се

премахнат; и

Проектът на Закон за защита на класифицираната информация трябва да включва контрол в защита на обществения интерес.

Процедурна защита

Според Член 34 (1) на проекта за Закон за защита на класифицираната информация, на документите се приписва класификация от лицето, което е упълномощено да парафира документа. Тази класификация не може да се промени надолу или да се отмени без съгласието на това лице или съгласието на неговия ръководител (Член 36 (6)). Според Член 38, лицето, което е дало първоначалната класификация, трябва да извършва редовен преглед, най-малко веднъж на две години, като при липса на решение за нова класификация, според Член 37 документите остават секретни за следните периоди:

Строго секретни; 50 години;

Секретни: 25 години;

Поверителни: 5 години, и

С ограничен достъп: 2 години.

Всяка "организационна единица" трябва да назначи упълномощен служител по сигурността на информацията, който да носи отговорност за това, че нивото на класификация е правилно (Член 24 (1)-10). Освен това от Държавната комисия по сигурността на информацията (ДКСИ) се очаква да осигури "методическо ръководство" на служителите по сигурността (Член 22(5)).

Тези клаузи наистина предвиждат процедурни инструменти, с които да се гарантира, че документите са правилно класифицирани, но тази защита не отива достатъчно далече, като се отчита важността на материята. В частност, поверяването на класификацията на самостоятелното решение на отделни лица, като в същото време на тези лица се дава и ефективното право на вето върху промяна на класификацията, не създава гаранции срещу грешни, или дори неправомерна, класификация. Това положение може да се противопостави на подхода в други страни, в това число и САЩ, където лицата, които извършват класификацията, трябва да действуват правилно и техните решения са обект на пълен съдебен преглед. Системата в Швеция е още по-отворена. В тази страна документите могат да бъдат маркирани като секретни, но това няма формално отражение върху евентуално запитване за информация; трябва да се следва нормалния процес за осъществяване на свободата на информация.

Освен това, макар да се дава положителна оценка на редовния преглед на класификацията, периодите на секретност за прекалено дълги. Би било по-добре, ако документите са обект на презумптивна де-класификация, например на всеки 10 години, както е случаят в САЩ, като съответният класифициращ орган трябва да докаже нуждата от по-нататъшна класификация.

За да се справят с преобладаващата култура на секретност и за да се съдействува в разкриване на неправомерни действия, законите за секретност трябва да осигуряват защита на лицата, които разкриват информация за неправомерни действия, стига те да са действували от добра воля и с разумното схващане, че информацията по принцип е вярна и разкрива доказателства за неправомерни действия. Неправомерните действия в този смисъл трябва да включва извършването на престъпно деяние, неизпълнение на законово задължение, правосъдна грешка, корупция или проява на нечестност, както и сериозни пропуски в управлението на обществен орган. Защита трябва да се предостави и на лицата, които разпространяват информация , разкриваща сериозна заплаха за здравето, безопасността или околната среда, независимо дали това е свързано с неправомерни действия на конкретно лице или не.

Препоръки:

Упълномощеният служител по сигурността на информацията трябва да може да промени първоначалната класификация с цел да се осигури подходяща и последователна класификация;

Класификацията трябва да бъде обект на пълен съдебен преглед, ако е необходимо и в съдебна зала;

Трябва да се въведе презумпцията, че дори секретните строго секретните материали са обект на де-класификация в рамките на един сравнително къс период, например 10 години, макар че при необходимост това може да бъде отменено; и

Законът трябва да предвижда защита на онези, които разкриват информация за неправомерни действия.