Становище
по Закона за публичност и регистрация на лобистите и лобистката дейност

от екипа на Програма Достъп до Информация,

І. Общи бележки

По начало приветстваме инициативите за осигуряване на прозрачност на управлението на страната, която действително е необходима във всяко демократично общество.

Мотивите на вносителите на законопроекта да се създадат правила и процедури за "изваждане на светло" на различните специални интереси, които в една или друга степен се опитват да въздействат върху държавните органи и обществената политика като цяло" заслужават внимание.

Предложеният законопроект не дава представа обаче как ще се постигне тази спомената в мотивите му цел. Още повече, че разглеждането на подобен закон като средство за борба с корупцията е новост в сравнение със ситуацията в САЩ - държавата, в която уредбата на посочената материя е най-детайлна, както е посочено и в мотивите към законопроекта.

Текстът на законопроекта оставя впечатлението, че е работено хаотично, без ясна представа за конкретните цели на законопроекта, без ясна представа за съдържанието на понятието лобизъм, което се употребява в проекта. Определението на термина лобизъм е неточно тъкмо поради липса на яснота за понятието.

Смятаме, че в случая се има предвид влиянието върху процеса на вземането на решения. Това означава, че трябва да се стесни периметърът на допустимост на това влияние и то да не се разпростира и върху изпълнението на вече взети решения /чл.2, т.2, 3, 4, 5 от проекта/.

Според нас, ако се следва традицията на САЩ, следва да се направи разграничението между застъпничество (advocacy), което е в обществена полза, и лобиране (lobbying), което е в частна полза . Следва да се има предвид, че всяка от тези две форми на влияние върху процеса на вземането на решения е позволена от закона, но за първата във федералния закон се предвижда данъчно облекчение, а за втората - не.

Тези две форми на влиянието върху процеса на вземането на решения трябва да се отличават от непозволените форми. В тази връзка е необходимо да се очертае ясен предел на допустимото влияние, което не може да се разпростира върху "лицата, работещи по трудово правоотношение за изпълнителната власт" /чл.2, т.5 от проекта/.

По начало оставаме с впечатлението, че в случая се смесват два различни проблема: единият е да се даде положително определение на понятието лобиране/ застъпничество, а другият е да се очертае кръгът на непозволеното влияние върху процеса на вземането на решения.

Необходимостта от положителното определяне на понятията лобиране/ застъпничество трябва да се извежда отнякъде. Според нас тя се извежда от целта на един закон, който предвижда данъчни облекчения за разходи, направени за застъпничество, и не предвижда такива за разходи, направен за лобизъм.

Различен е проблемът за създаването на периметър на недопустимо влияние върху процеса на вземането на решения. Тук трябва да бъдат поставени забранителни законови норми, които поради забранителния си характер и евентуалната санкция, която следва нарушаването им, трябва ясно и изчерпателно да изброяват случаите на забрана.

Тези норми не забраняват определени форми на комуникация, а получаването на облага, която не се следва, участието в определени дейности или търговски дружества и др.

Следователно всяка форма на застъпничество, която се простира единствено в сферата на словото, убеждаването чрез реч, аргумени, излагане на факти и т.н., е винаги позволена и е израз на упражняването на основно право на гражданина.

Според нас поради неясна цел на вносителите е направен опит за смесването на тези два проблема в настоящия законопроект. Като лобистка дейност е определена именно дейността по оказване на въздействие върху процеса на вземането на решения, която често пъти протича по неформален начин - чрез обществена кампания, вкл. чрез медиите, чрез разговори на обществени места, форуми и др. Не е нормално и е напълно безцелно подобна дейност да се постави в условие от един регистрационен режим, който предполага и отказ за регистрация.

Намираме за смислено подобна дейност да се извършва колкото се може по-публично, което е постижимо, според нас, със следните средства:
- задължаване на висшите длъжности и другите длъжностни лица при срещи от служебен характер да водят и съхраняват протокол /записки/, достъпът до които да е по принцип свободен, освен ако не е налице законово ограничение
- значително стесняване на периметъра на ограничението на правото на достъп до информация, предвидено в чл.13, ал.2, т.1 от ЗДОИ. Понастоящем е внесен проект за изменение и допълнение на ЗДОИ, който до голяма степен удовлетворява тази необходимост.

ІІ. Конкретни бележки:

1. Относно кръга на лицата, пред които може да се лобира /чл.2/

Чл.2 от проектозакона предвижда прекалено широк кръг лица, на които може да се оказва влияние. Не е съобразено това, че дейността по изпълнение на вече взети решения е със съвсем различен характер - тя е подзаконова, т.е. в изпълнение на закона. Това означава, че никоя друга воля освен тази на законодателя не трябва да бъде следвана в този момент.

Следващата особеност на изпълнително-разпоредителната дейност е, че тя е насочена към определени адресати. Затова административният орган, когато издава индивидуален административен акт, след точното съобразяване на закона трябва да вземе предвид становището на засегнатите лица /чл.11, ал.1 от Закона за административното производство/, но не и да допуска произволен брой незаинтересовани лица да препятстват бързината на административното производство или да се месят в сферата на засегнатите лица.

Още по-малко дейността по лобиране може да се разпростре върху администрацията. Ако органите на изпълнителната власт могат да извършват в някои случаи преценка на факти за вземането на правилното решение /оперативна самостоятелност/, то такава функция на администрацията не е предоставена. Нейната работа се заключава единствено в подпомагането на органите на власт.

2. Неудачно е определено понятието лобиране /чл.3, ал.2/:

Наличие е вътрешно логическо противоречие в определението - лобирането е хем системна дейност, хем може да се извършва от лице по чл.3, ал.1 веднъж годишно.

Известно е от правната теория и практика, че целта на едно лице е трудно установим факт. Освен това се оказва, че от субективната цел зависи дали дейността ще се квалифицира като лобистка или не. Обикновено законодателят предприема обективен критерий за дефинирането на понятие, което ще подлежи и на тълкуване.

По чл.3, ал.2, т.1 - неуместно е включването на административните актове поради вече изложения аргумент, че индивидуалните и общи административни актове се издават в изпълнение на закон, а не на нечия друга воля и е недопустимо каквото и да е въздействие освен строго регламентираното в ЗАП.

Думата "контакт" е неясна. Определение не е дадено, а житейската й употреба е в различни значения. Липсва и критерий за "системност".

3. Неудачно е изброяването на лобистите. Не е и необходимо /чл.3, ал.1/:
Неясно е защо кръгът на лобистите трябва да бъде различен от лицата, които лобират /иначе защо са двете точки на тази алинея?/. налице вътрешно объркване - "по занятие" и "веднъж годишно" е безсмислено да са заедно налични в един текст.

4. Други проблеми в проектозакона:

Не е нужна регламентация, чиято цел е да създаде условности пред подателите на петицията, вместо задължения за получателя й.

Изобщо текстът на закона предлага едно много странно разбиране, според което лобиране е всяко участие в процеса на вземането на решения на държавните институции.

Така например се оказва, че дейността на политическите партии, работата на Народното събрание и Министерския съвет, публичното изразяване на становища,
получаването на информация по Закона за достъп до обществена информация, подаването на петиции не представляват нищо друго освен видове лобиране, което /слава Богу/ не се подчинява на режима на този закон. Подобен възглед за механизма на демократичната система е доста странен.

Проектозаконът предвижда публичен регистър на лобистите - а липсва всякакво изискване за публичност на самата дейност.

Проектозаконът е насочен към публичност на лобистите, а не на тези, пред които се лобира, както би трябвало да бъде. Ненужно се предвижда още една регистрация за неправителствените организации, занимаващи се със застъпничество - вече се регистрираха за пране на мръсни пари, регистрираха се като организации в обществена полза, сега ще трябва да се регистрират и като лобисти.

И така, за тези деятели в обществения живот ще бъдат регистрациите и предполагам, предвидените в закона наказания за нерегистриране и други подобни.

4. По-нататък в текста на законопроекта са налице много сходни проблеми и проблеми, произтичащи от вече споменатите.

Считаме, че предложеният законопроект не е в състояние да даде уредба на материята, за която е посочено в мотивите, че ще се урежда. Нашето становище за приемането му в този вид е изцяло негативно.

Екип на ПДИ