Фондация Програма Достъп до Информация

Информационен бюлетин
Брой 12(84), декември 2010
ISSN 1313-6496

Равнища

Гергана Жулева,
изпълнителен директор на ПДИ

В края на 2009 Програма Достъп до Информация стартира разяснителна кампания за така наречените нови стандарти в достъпа до информация. Под „нови стандарти“ имахме предвид нормите от договора между държавите – членки на Съвета на Европа, за основните принципи и понятия, свързани със законодателството за достъпа до информация, и съответстващите им изменения в Закона за достъп до обществена информация в България.

Конвенцията за достъпа до официални документи на Съвета на Европа (Конвенцията) беше приета от Комитета на министрите на 27 ноември 2008 на 1042-рото заседание на упълномощените представители на министрите.

На срещата на министрите на правосъдието в Тромсо, Норвегия, Конвенцията бе открита за подписване. Сред първите подписали на 18 юни 2009 бяха 12 държави – Белгия, Естония, Финландия, Грузия, Унгария, Литва, Черна гора, Норвегия, Сърбия, Словения, Швеция, Македония. На 1 септември 2010 Босна и Херцеговина също се присъедини. Три държави – Унгария, Норвегия и Швеция, вече я ратифицираха. Конвенцията за достъпа до официални документи ще влезе в сила и ще бъдат формирани органите за наблюдение, когато 10 държави я ратифицират. България досега дори не е подписала Конвенцията.

Законът за достъп до обществена информация (ЗДОИ) влезе в сила през юли 2000 и беше изменян и допълван няколко пъти.

Измененията от 2002 внесоха яснота по отношение на понятията „държавна и служебна тайна“, следвайки определенията и терминологията на Закона за защита на класифицираната информация и сроковете за ограничаването на достъпа до нея.

Измененията и допълненията на Закона за достъп до обществена информация от 19 юни 2007 създадоха правната рамка за подобряване на капацитета на административните структури за прилагането на закона. Трябваше да бъде определен служител, който да отговаря пряко за предоставянето на информация, и да бъдат организирани читални в институциите. Тези изменения отговориха на нарасналото търсене на обществена информация.

Измененията и допълненията на ЗДОИ от 5 декември 2008 приведоха в съответствие българския закон със стандартите, заложени в Конвенцията, що се отнася до: необходимостта да се прави баланс между надделяващия обществен интерес и защитените чрез ограниченията права и интереси; задължителния частичен достъп; задълженията за онлайн публикуване; включването на териториалните звена на органите на власт като самостоятелно задължени субекти; обучения за служителите.

Защо разяснителна кампания?

Опитът на ПДИ в разяснителната кампания от 1998–2000, когато се приемаше ЗДОИ, показа, че разясняването и обсъждането на правните норми от гледна точка на участниците в процеса на търсене и предлагане на обществена информация са изключително полезни за ефективното прилагане на законодателството.

Ситуацията след десет години е много различна. Администрацията вече добре познава закона, а търсенето на обществена информация не е инцидентно явление. Средният брой на писмените заявления, подадени до органите на изпълнителната власт, включително общините в България, е 15 000 на година.

(Източник на данните: Доклади за състоянието на администрацията 2001–2009 на МДА и МДААР, МС)

Според национално представително проучване на Маркет Линкс от февруари 2010 познатостта на правото на достъп до информация е сравнително високо – 39%1. Подобно проучване, направено преди десет години, показваше едва 3% познатост на правото на достъп до информация.

Професионалната група, която непрекъснато търси, анализира и оповестява информация – тази на журналистите, резервирана по отношение на закона преди десет години, сега познава и използва закона доста добре.

Естествено, това знание се натрупа благодарение на практиката през годините – подаване на заявления, съдебни дела, отразяване на тези дела в медиите, отбелязване на Деня на правото да знам.

Промените в ЗДОИ от 2008, както и стандартите, заложени в Конвенцията, изискваха осмисляне на практиката на прилагане на закона през нова призма.

Какво значи открито и прозрачно управление като елемент на доброто управление? Какво значи надделяващ обществен интерес и кой трябва да прави този баланс? И преди промените в закона съдът в много случаи решаваше в полза на обществения интерес от узнаване на определена информация. В законодателството за околната среда балансът на интересите отдавна е въведен. По отношение на вредните емисии в околната среда, дори информацията да e класифицирана, тя трябва да бъде оповестена, за да се защити интересът на гражданите и тяхното право на здравословна околна среда.

За да започне кампанията, беше необходим сравнителен анализ на съответствието на българското законодателство на Конвенцията. Екипът на ПДИ не само направи неофициален превод на Конвенцията и на обяснителния доклад към нея, но и подготви анализа на съответствието2. Тези текстове са включени в сборника.

Кампанията3

Когато започнахме кампанията в началото на 2010, ние осъзнавахме промените в страната в хода на прилагането на закона, но имахме и страхове – дали не сме преувеличили интереса към проблематиката, особено в условията на задълбочаваща се криза. Дискусиите и интересът към проблeматиката изненадаха дори нас.

След първата среща в Благоевград, в препълнената зала на Американския университет, беше ясно, че правилно сме оценили необходимостта от общоградски събрания, на които всички заинтересовани могат да споделят своя опит, след като чуят представянето на новите изисквания на законодателството и международните стандарти.

Последваха 25 срещи във всички областни градове, в които участваха 1137 души от 60 общини. Сред участниците бяха кметове, областни управители, представители на администрацията, общински съветници, представители на регионални държавни структури, съдии, прокурори, следователи и адвокати, омбудсмани, журналисти, директори на училища, библиотекари, граждани, граждански организации и студенти.

Обсъждаха се проблеми, свързани с прозрачността на органите на власт, характерни за конкретния град и област. Почти навсякъде областни управители или техни заместници, кметове или секретари на общини се включваха в срещите, приветствайки инициативата.

В обсъжданията се даваха примери с проблемните заявления. Търсена беше информация от голям интерес за местната общественост. Какви са договорите на органите на власт с частни компании за дейности, засягащи всички в града или областта – строителни и ремонтни работи, справяне с проблемите с бездомните кучета и котки, приватизация на обществени обекти, проекти с европейско финансиране и тяхното изпълнение. На много места бяха използвали процедурите по закона, за да разбере обществеността какъв е бил резултатът от работата на контролните органи или от проверки на Сметната палата. Въпреки заявената политика на прозрачност и отчетност в повечето случаи тази информация трудно се предоставя. По-упоритите заявители бяха обжалвали решенията за отказ. В много случаи съдът бе решил в полза на заявителите, в други администрацията беше предоставила информацията след обжалване на нейното решение за отказ, в трети – съдебните битки изглеждаха безкрайни и упоритостта на органите на власт да не предоставят очевидно интересна за обществеността информация пораждаше съмнения за корупция и лошо управление.

Какво научиха участниците в тези дискусии?

Заявителите се убедиха, че в повечето случаи са на прав път, тъй като и според заложените в Конвенцията стандарти, а и според изменения ЗДОИ, когато има обществен интерес от узнаването на информацията и се извършва преценка на баланса на защитените интереси и права, този обществен интерес надделява. На срещите се разбра, че администрацията все още се страхува или не е подготвена да прави такъв баланс на интереси. Може би по тази причина според официалните данни от доклада „Състоянието на администрацията 2009 г.“ този баланс е правен само в 3,1% от решенията по заявления за достъп.

Представителите на администрацията пък от своя страна научиха, че трябва да извършват преценка за надделяващ обществен интерес, когато имат намерение да се позоват на ограниченията на правото на достъп до информация, особено на най-често срещаните в тяхната практика – засегнатост на интересите на третото лице и липса на негово съгласие за предоставянето на информация.

(Източник на данните: Доклади за състоянието на администрацията 2001–2009 на МДА и МДААР, МС)

Законите за достъп до информация са въплъщение на принципа на надделяващия обществен интерес от информацията, която се създава и съхранява от публичните институции, а ограниченията на достъпа са изключения от този принцип. Конкретните казуси, обсъждани на срещите в страната, показват, че трябва да се извърви дълъг път, принципът да се прилага във всеки проблемен случай, да се вземат решения и тези решения да се мотивират.

Доброто състояние на достъпа до информация не се определя от броя на подадените заявления, нито от стриктното изпълнение на всички изисквания на закона или на правилниците, макар това да е много важно. Откритостта и прозрачността означават ориентация към търсещите като към граждани и данъкоплатци, каквито са и самите служители в органите на власт, публикуване на интересна за общността информация в определен момент, на определено място. Процесът на отваряне към заявителите и откликване на обществения интерес към определена информация едва сега стартира. Много администрации гледат на заявителя като на представител на противниковия отбор или, не дай боже, като на обществен враг. И това го има, както се оказва, в България. В повечето демократични страни, когато една информация/документ се търси от няколко заявителя, информацията се качва в интернет страницата, за да се улеснят и служителите, и търсещите. След като има повече от 3 заявления за една и съща информация, значи е наличен обществен интерес. Органът на власт не може да мълчи.

Не липсват и фрапиращи случаи. През 2010 във Варна прокуратурата започва досъдебно производство по сигнал на общинската администрация, че е получила повече от 10 едни и същи заявления. Дали тези, които са стартирали това безумие, са присъствали на нашата среща, където бе представена и Конвенцията на Съвета на Европа? Уважаеми представители на общината и прокуратурата, без да се задължават държавите членки да въвеждат анонимност на заявителите, в Конвенцията се насърчават държавите „да предоставят на заявителя правото да остане анонимен, освен когато установяването на идентичността не е от съществено значение за разглеждането на заявлението“ (чл. 4, т. 2). Не се препоръчва разследване има ли организиран център за подаване на тези едни и същи заявления, още по- малко се предполага, че ще се прави графологична експертиза на почерците на заявителите или пък установяване на постоянния им адрес в националната база данни „Население“.

Доброто прилагане на закона изисква не само стриктно изпълнение на задълженията по закона, но и промяна на разбирането на принципа на това законодателство. Цялата информация, която се създава и съхранява от органите на власт, е принципно достъпна с малки изключения – подробно описани в законодателството ограничения.

Какво следва? Някои практически стъпки

Проблемите по прилагането на ЗДОИ, които бяха формулирани в обществените обсъждания, а и очертаващи се от работата по случаи в ПДИ, изискват предприемането на някои практически стъпки, които ще улеснят и администрацията, и заявителите, а именно:

• Вътрешните информационни системи на институциите трябва да бъдат организирани и ориентирани към лесно изпълнение на законовите задължения за онлайн публикуване. Изпълнението на задълженията за онлайн публикуване на определени категории информация е далеч от 100%.

• Управлението на деловодните системи следва да отчита принципите на законодателството за достъп до информация – още със създаването на информацията трябва да е ясно, че тя подлежи на предоставяне при поискване, ако няма законови ограничения. Практиката показва, че липсата на такъв подход затруднява служителите и забавя административните решения по предоставянето на информация.

• Трябва да приключи процесът на изработване, приемане и публикуване на вътрешни правилници за достъпа до информация, включващи правилата за работа с електронни заявления – едно изискване след промените в закона от 2008. (За 2009 година 72% от институциите са приели такива правила, но само 26% от тях са ги публикували.)

• Осигуряване на качествена информация за обществените поръчки. Промените в закона от 2008 ясно постановяват, че не би могла да бъде „производствена или търговска тайна“ информацията, свързана със страните, подизпълнителите, предмета, цената, правата и задълженията, условията, сроковете, санкциите, определени по договори, в които едната страна е задължен субект според закона.

• Постоянни обучения за служители, отговарящи за работата по закона, особено що се отнася за прилагане на теста за надделяващия обществен интерес. Данните показват, че само в 3,1% от решенията през 2009 е правен такъв баланс на интереси. Данните показват също, че от 137 решения на съда по случаи за достъп до информация през 2009 в 104 са отменени решенията на държавните органи в системата на изпълнителната власт.

• Резултатите от национални представителни проучвания на Маркет Линкс по поръчка на ПДИ от 2008 и 2010 показват необходимост от разясняване на правото на достъп до информация за гражданите и правна помощ за граждани и журналисти в случаи на отказан достъп до информация.

• Остава като проблем и изпълнението на съдебните решения.

Заявена воля за ратификация на Конвенцията

На 26 юли 2010 Програма Достъп до Информация организира и проведе конференция под патронажа на председателя на Народното събрание Цецка Цачева. Целта бе да се очертаят постиженията от 10-годишното прилагане на Закона за достъп до обществена информация и да се постави въпросът за политическите намерения за присъединяване към Конвенцията за достъпа до официални документи на Съвета на Европа. Представителите на законодателната и на изпълнителната власт изразиха волята на държавата за ратификация на Конвенцията.

Надяваме се, че материалите, публикувани в този сборник, ще бъдат полезни на всеки, който се интересува от последните развития в областта на достъпа до информация, от контекста на правните норми, от това как те могат да работят.

Смисълът на законодателството за достъпа до информация е ясен. То дава възможност на гражданите да си съставят мнение за това как ги управляват, да участват във вземането на решения за обществени работи, да контролират и да бъдат информирани, а на управляващите им дава възможност да управляват почтено, открито, отчетно и ефективно.

Това са ценностите, заложени и в първия в света международен договор за достъпа до информация – Конвенцията на Съвета на Европа.

Нека изразената воля за ратифициране се превърне в реално действие.

Време е България да ратифицира Конвенцията за достъпа до официални документи на Съвета на Европа.

------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

© Програма Достъп до Информация
Материалите в Информационния бюлетин на Програма Достъп до Информация са обект на авторско право.
При цитиране позоваването на източника е задължително.