Информационен бюлетин Фондация Програма Достъп до Информация
ISSN 1313-6496
Брой 10(70), октомври 2009 г.

Колонката на гражданина: Злините на България идват от лошото управление 4.
Как неизпълнението се превръща в икономия
Вилям Попов, носител на “Златен ключ” за 2006 г.
e-mail: billpopov@gmail.com

При връчването на “Златен ключ” на 28 септември 2009 г. на Министерството на финансите споменах, че за година и половина съм подал до него девет заявления за достъп до информация и на всичките съм получил своевременно пълен достъп. Сега ще представя едно от заявленията и анализ на предоставената ми информация. Смятам избрания случай за типичен и представителен пример, по който може да се съди как предишното правителство е управлявало държавните дела и какво наследство е оставило. Едно от основните правила на добро управление е т. нар. “принцип на разширяващия се конус” – при вземането на решение в момент t не трябва да се стеснява броят на възможните алтернативи за вземащия решение в момента t+?t. На всекидневен език това означава, че вземащият решение в настоящия момент трябва да държи сметка за последствията от изпълнение на неговото решение и да не поставя вземащият решение в следващия момент в по-неизгодна и безалтернативна ситуация.

При преглед на сайтове на държавните институции попаднах на Постановление на Министерския съвет № 329 от 19 декември 2008 г. за разрешаване на бюджетни кредити за сметка на държавни инвестиционни заеми. Същността на постановлението се съдържа в чл. 1 (Министерство на финансите на основание чл. 34, ал. 1 и 2 от Закона за устройството на държавния бюджет да предостави на Национална агенция “Пътна инфраструктура” за 2008 г. бюджетни кредити в размер на 90 млн. лв. за текущ ремонт и поддържане на републиканската пътна инфраструктура) и чл. 2 (средствата по чл. 1 се осигуряват за сметка на неусвоените средства по държавни инвестиционни заеми за 2008 г., планирани по централния бюджет). Вниманието ми бе привлечено от няколко понятия, към които имам изострена гражданска чувствителност: бюджетни кредити за сметка на заеми (на всичко отгоре хем инвестиционни, хем държавни), неусвоени средства по държавни инвестиционни заеми. Усетих, че тук е скрит някакъв заек, разкриването на който си струва известни усилия. Така се стигна до подаване на заявление за достъп до информация до министъра на финансите ( 38Kb)– вх. № У-ЗДОИ-21/13.08.2009 г., с което исках:

• копия от всички издадени (подписани) документи от Министъра на финансите в изпълнение на ПМС №329/19.12.2009 г.;
• справка относно: за сметка на кои инвестиционни заеми за 2008 г. (1,053 млрд. евро за пет проекта), одобрени като предложение от Народното събрание на 19.12.2007 г., са предоставените 90 млн. евро;
• справка относно усвояването на инвестиционните заеми за 2008 г. – за всеки заем (проект) по отделно;
• копие от “Предложение на изпълнителния директор на Национална агенция “Пътна инфраструктура” (НАПИ) до Министъра на финансите (съгласно чл. 3 от ПМС №329/19.12.2008 г.).

В законоустановения срок получих Решение № 11/26.08.2009 г.(128Kb) за пълен достъп до исканата от мен информация. Информацията на технически и хартиен носител съдържаше справки и копия на 14 документа, включително 4 таблици на общо 36 страници, описани и класифицирани по точки от заявлението. Тъй като проучването, логическият и фактическият анализ на документите е дълъг процес и описанието му би отнело много страници, представям крайните резултати в систематизиран вид. Така става виден началният замисъл и неговата реализация. Задълбоченото разследване разкрива прилагането на бюрократични хватки за внасяне на много шум (в информационен смисъл) с крайна цел пълно замъгляване на реалната ситуация. Става очевиден и  големият хаос в разглежданата документация, който е типичен пример за лошо управление на държавните дела и финанси и би могъл да е следствие на нисък административен капацитет, незаинтересованост, безотговорност, липса на контрол.

Хронология на събитията
Сагата “НАПИ 2008” започва с Постановление на Министерски съвет №261 от 27.10.2008 г. за допълнителни бюджетни кредити за 2008 г. С него се узаконява разпределението между отделните ведомства (министерства) на част (до 1 206 230,2 хил. лв.) от прословутия бюджетен излишък “за финансиране на допълнителни мерки по политики”. Според постановлението НАПИ получава пай от 180 млн. лв., в това число 90 млн. лв. за изграждане на автомагистрала “Тракия” и 90 млн. лв. за текущ ремонт на пътната инфраструктура и обезщетения за имоти, засегнати от национални инфраструктурни обекти. Тази сума се предоставя съгласно представена от НАПИ обосновка за нейната необходимост. С нарочно писмо министърът на финансите уведомява НАПИ за направени корекции в бюджета му съгласно ПМС №261.

Само два месеца по-късно на заседание на Министерския съвет на 19.12.2008 г. министърът на транспорта представя доклад (по точка 29 от дневния ред, която не е последна), с който се иска “предоставяне по бюджета на НАПИ за 2008 г. бюджетни кредити в размер на 90 млн. лв. за текущ ремонт и поддържане на републиканската пътна инфраструктура”, като “средствата се осигуряват за сметка на неусвоените средства по държавни инвестиционни заеми за 2008 г., планирани по централния бюджет”, и се предлага проект за постановление на Министерски съвет (след приемането му се появява ПМС №329/19.12.2009 г. – поводът за представеното разследване). Докладът е предшестван от писмо на НАПИ до министъра на финансите с проект за текст на постановлението и “Финансова обосновка” (подписана от инж. Я. Янков – изп. директор на НАПИ по това време). Одобрението на обосновката и проектопостановлението става светкавично от министъра (последните дни на годината) и с писмо от 17.12.2008 г., върнато на НАПИ (придружителното писмо е получено от служител на НАПИ на ръка). Във финансовата обосновка за разрешаване на бюджетни кредити за сметка на държавни инвестиционни заеми се казва: “заделените по досегашния бюджет за 2008 г. средства за дейността не са достатъчни да покрият основните нужди в това направление. Икономията на разходи ще се реализира от новозапочващите проекти “Транзитни пътища V” (Европейска инвестиционна банка) и “Рехабилитация на пътната инфраструктура” (Международната банка за възстановяване и развитие). Икономията на разходи по тези проекти се дължи на известно забавяне спрямо първоначалните разчети на процедурите по избор на изпълнители на отделните обекти”. Приемането на акта от Министерски съвет ще способства за срочното изпълнение на поети финансови задължения по вече сключени договори от агенцията за дейности, свързани с текущ ремонт и поддържане на републиканските пътища. Ще се избегне нежелателно натрупване на задължения към изпълнители, които да се прехвърлят като неразплатени разходи по бюджета на агенцията за 2009 г. Доколкото средствата се предвижда да се осигурят за сметка на икономия от разходи по държавни инвестиционни заеми, предложеният проект за акт няма да доведе до пряко или/и косвено въздействие върху държавния бюджет.”

И така – на 19.12.2009 г. от Министерски съвет на барабан бива прието Постановление №329 със заключителна разпоредба “влиза в сила от 18.12.2008 г.” и публикувано в Държавен вестник, бр. 1 от 6 януари 2009 г.

Има недовършена работа (последните дни на годината) и НАПИ с писмо от 23.12.2008 г. се обръща към директора на дирекция “Държавни разходи” на Министерство на финансите да бъде извършена корекция на бюджета на НАПИ, съгласно приетото постановление №329. Мотиви: “осигуряване на допълнителни  средства за текущ ремонт на пътната инфраструктура... за сметка на реализирани икономии по проекти “Транзитни пътища V” и “Рехабилитация на пътната инфраструктура” заем от Световната банка №4865 BUL, в това число 73 млн. лв. национално финансиране и 17 млн. лв. кредит от международни банкови институции.” Като очаквани резултати се посочват “изпълнение на поети ангажименти по сключени от страна на НАПИ договори.” На 29.12.2008 г. министърът на финансите изпраща до НАПИ писмо, с което я уведомява, че “на основание чл. 34, ал. 2 от Закона за устройството на държавния бюджет, §57 от Преходните и заключителни разпоредби на Закона за държавния бюджет на РБ за 2008 г., във връзка с реализирането на икономии/неусвояване на бюджета Ви във връзка с ПМС №261/27.10.2008 г. за допълнителни бюджетни кредити за 2008 г. и във връзка с направено предложение с Ваше писмо – изх. № 04-19-592/18.12.2008 г., министърът на финансите извършва исканата корекция на бюджета Ви за 2008 г.”

Венец на описаната сага е писмо от 09.02.2009 г. на изпълнителния директор на НАПИ инж. Янко Янков до директора на Дирекция “Държавни разходи” в Министерство на финансите с “анализ на направленията и приоритетните политики, финансирани с допълнителни бюджетни кредити по ПМС №261/2008 г.” Анализът прави преглед на последователността на процедурите, описани по-горе в настоящото изложение. Специално внимание заслужават две изречения: “На 18 декември 2008 г. с мотиви за очаквано неусвояване на предоставените средства за строителство на автомагистрала “Тракия” НАПИ инициира предложение за корекция с цел възстановяване на предоставената и в размер на 90 млн. лв. субсидия. С писмо от 29.12.2008 г. министърът на финансите извършва горната корекция по бюджета на агенцията... Средствата са изразходвани за плащане на извършените строително-монтажни работи по текущ ремонт на пътната инфраструктура; ускоряване работите в рамките на програмата за безопасност – възстановяване на пътни знаци, хоризонтална маркировка, поставяне на предпазна ограда; осигуряване на зимно поддържане; аварийни ремонти, свързани със свлачищни процеси и други неблагоприятни природни явления. Средства в размер на 500 хил. лв. са резервирани за автомагистрала “Марица” за обезщетения на НАПИ.”

В отговор на запитването ми по т. 3 от з.д.о.и. за справка относно усвояването на инвестиционните заеми за 2008 г. получих всички отчетни документи на НАПИ, предоставени на Министерство на финансите: четири таблици, деветмесечен отчет и годишен касов отчет за 2008 г. От тях се установява, че в държавния бюджет за 2008 г. на Национална агенция „Пътна инфраструктура“ са отпуснати субсидии за строеж на нови пътища (капиталови разходи) и текущ ремонт и поддържане на пътищата. Агенцията управлява и е първостепенен разпоредител (след преотстъпване на това право от Министерство на финансите) на финансови ресурси по няколко големи проекта: “Транзитни пътища ІV”, “Автомагистрала „Тракия”, “Транзитни пътища V”, “Рехабилитация на пътната инфраструктура”. Те се финансират със субсидии от държавния бюджет и кредити от международни финансови институции – Европейска инвестиционна банка (ЕИБ) и Световна банка (СБ) – Международната банка за възстановяване и развитие (МБВР). Кредитите са държавно гарантирани инвестиционни заеми. Проектите се състоят от отделни лотове (лот – пътен обект, представляващ участък с определена дължина). Така обектът на управление става много сложен. От гледна точка на управлението сложността на обекта се изразява в неговата многомерност – той може да бъде разглеждан в различни разрези. Преди всичко обектът се състои от множество  подобекти – пътища и лотове; второ – финансирането се състои от бюджетна субсидия и кредити. Кредитите пристигат на траншове и трябва да бъдат “обслужвани”, т.е. да се плащат уговорените лихви в уговорените срокове (падежи). Веднаж отпуснат траншът, за него се дължат лихви – дали си го използвал или не си е твоя работа; пил-непил – плащаш. На трето място – калкулацията на финансовите средства се води по видове дейности – капиталови разходи, придобиване на дълготрайни материални активи, основен ремонт на дълготрайни материални активи; такси, лихви и погасения; и т.н.

От представените ми документи се вижда отчетливо липсата на компетентност, мотивация и ред в управляващите държавни органи. Очевидно това са едни от причините за тежките сътресения последните години, които съпровождаха Национална агенция “Пътна инфраструктура”: многократна смяна на изпълнителния директор, скандалите с батко и братко, спиране на финансирането по ИСПА, смяна на името на агенцията и преминаването й на пряко подчинение на министър-председателя.

В обяснителната записка към деветмесечен отчет за 2008 г. между другото се казва: “НАПИ през отчетния период изпълнява поставените си цели за изграждане и подобрение на пътната инфраструктура. Акумулираните средства от финансирането на проектите в съответствие с подписаните финансови меморандуми, по които НАПИ е бенефициент на заемите с ЕИБ и СБ са изразходвани целесъобразно за капиталови разходи, лихви и погашения, осигурени от бюджета и еврокредити. За отчетния период януари-септември 2008 г. капиталовите разходи са в размер на 68 млн. лв. и са усвоени по следните параграфи и проекти:

• Проект “Транзитни пътища ІV”: годишна задача по проекта 135 млн. лв. (50 млн. лв. кредит от ЕИБ и 85 млн. лв. субсидии от републиканския бюджет); усвоени средства 50 млн. лв. (12 млн. лв. субсидия и 38 млн. лв. кредит от ЕИБ) за разплащане на извършено строителство през 2007 г. и за упражнен строителен контрол (супервизия) и на консултанти по управление на проекта.
• Проект “Автомагистрала „Тракия”: предвидени средства в бюджет 2008 г. 22 млн. лв. (кредит от ЕИБ 18 млн. лв. и съфинансиране от бюджета 4 млн. лв.); усвоени средства 13,5 млн. лв. (кредит от ЕИБ 12 млн. и 1,5 млн. лв. от бюджета).
• Проект “Транзитни пътища V”: очаквана стойност 705 млн. евро = 1,410 млрд. лв. (760 млн. лв. заем ЕИБ и 650 млн. лв. бюджетни субсидии в т.ч. ДДС); през 2008 г. са проведени 11 процедури за избор на изпълнител и търгове за доставка на измервателно пътно оборудване на обща стойност за три лота 88,2 млн. лв.; усвоени средства: 5 млн. лв. за “основен ремонт на дълготрайни материални активи” и “придобиване на друго оборудване, машини и съоръжения”, плащане на лихви по заеми 13,4 млн. лв.; транш за НАПИ като бенефициент 36 млн. лв.; погашения на заеми като бенефициент 29 млн. лв. 

Според касовия отчет за цялата 2008 г. общите капиталови разходи са 51 млн. лв., в т.ч. за “Автомагистрала „Тракия”– 1,3 млн. лв; излишък към 31.12.2008 г.– 11 млн. лв.
Представих максимално кратко и подредено факти, извадени от многобройните документи с надежда интересуващите се читатели да се ориентират в океана от числа, между които аз не успях да намеря логическата връзка и последователност.

Коментар и заключения. Тайната е в детайлите
1. Винаги е обезпокоително, когато се наложат управляващи действия и вземане на решения в ситуация на “недостиг от време”. Обикновено това са т. нар. аварийни ситуации (независимо дали се управлява държава или самолет), при които критериите и оценките за решаващите са съвсем различни. Времевият хоризонт на вземащия решение е съвсем “скъсен” и оживяването доминира като единствена приоритетна цел на всички действия. В такава ситуация и дума не може да става за понятия като оптималност, полезност и т.н. Точно такъв е и разглежданият случай – между 16 и 18 декември се пишат, разнасят и приемат на ръка писма между НАПИ и Министерство на финансите с предложения и съответни одобрения, на 18 декември се провежда заседание на Министерски съвет с дневен ред от десетки точки, на което се взема набързо решение за пренасочване на 90 млн. лв., приема се Постановление на Министерски съвет №329, с дата 19.12.2009 г., публикувано в „Държавен вестник“ на 06.01.2009 г., със сила от 18 декември 2008 г. След тази “добра работа” на 23 и 29 декември 2008 г. се извършват вече спокойно окончателните формални процедури – спокойно, защото до края на годината остават още цели два дни  Всичко това не може да е пример за добро управление. Разбира се, неоспорими обяснения за описаните действия веднага ще бъдат генерирани. За нас остава да поясним, че те са неоспорими само в мисловното пространство на управляващите.

2. Широко известен в публичното пространство е пълният провал със строителството на прословутата автомагистрала “Тракия”. Очевидно причината за неусвояването на предвидените допълнително 90 млн. е липсата на изпълнител и договор с него. От разгледаните документи обаче ни се внушава, че това са “икономии”. Най-нахално държавните институции си говорят за “икономии” и “неусвоени” средства,  без да анализират какво се крие зад тези благовидни понятия; потърсена  ли е отговорност за тези “икономии”? Съвсем отделен е проблемът, че значителен дял (повече от 50%) от планираните ресурси за НАПИ (както и за почти всички останали области на национално, регионално и местно ниво) са бюджетни кредити от външни финансови институции, наричани “държавни инвестиционни заеми”. Значи заеми за инвестиции в ново строителство. Но НАПИ прави “икономии” от тези инвестиции и Министерски съвет му ги преразпределя за текущо поддържане на пътища? 

3. Още по-шокиращ и противозаконен е фактът, че НАПИ иска тези “икономии” да се пренасочат за разплащане на вече извършени строително-монтажни работи, за да не се натрупвали задължения за следващата 2009 г. Очевидно НАПИ е сключвала или безогледно, или точно премерено договори за текущи дейности, без да са финансово обезпечени.

4. Това са неразбории и съмнителни дейности, които откриваме на най-горното, общосистемно ниво. На основата на тези разкрития можем само да гадаем какво би се разкрило на по-ниските нива – при сключването на договори и отчитане на дейности на отделните лотове, на отделните участъци, на отделните подизпълнители и доставчици и т.н.

5. Тъй като моята слабост са държавните заеми – тази масова мода у нас в последните години – моля, уважаемите читатели да обърнат внимание какви лихви изплащаме (чрез НАПИ в случая) и какво ще има да изплаща занапред поне още едно поколение.