Информационен бюлетин Фондация Програма Достъп до Информация
ISSN 1313-6496
Брой 12(60), декември, 2008 г.

Преглед на законодателството: Измененията в Закона за достъп до обществена информация
Александър Кашъмов, ръководител на правния екип на ПДИ

Александър Кашъмов, ръководител на правния екип на ПДИ

Най-важното събитие през 2008 г. от гледна точка на законодателството, свързано с правото на достъп до информация и прозрачността на управлението, е приемането на изменения и допълнения в Закона за достъп до обществена информация /ЗДОИ/. Измененията бяха обнародвани на 5 декември 2008 г.

Новоприетите текстове отразяват необходими изменения, които Програма Достъп до Информация (ПДИ) формулира през 2007 г. и 2008 г. в годишните си доклади за Състоянието на достъпа до информация в България. Те са основани на широка дискусия и обсъждане с 98 български неправителствени организации през 2007 – 2008 г. на кръгли маси из цялата страна и на Национална кръгла маса в столицата, както и на широко онлайн обсъждане с участието на 68 неправителствени организации от целия свят (www.foiadvocates.net ).

Законодателните изменения са резултат от обединяването на два законопроекта, внесени от народни представители през 2008 г. На 4 юли 2008 г. Бойко Великов и група народни представители внесоха одобрен от Комисията за борба с корупцията текст на проект на изменение и допълнение на ЗДОИ, свързан с по-доброто регламентиране на ограниченията на правото на достъп до обществена информация, и по-конкретно с ограничителното тълкуване на защитата на търговската тайна. Текстовете бяха създадени след изслушването от комисията на становище на ПДИ и съставянето на работна група с участието на представители от ПДИ, сп.”Правен свят”, Българската търговско-промишлена палата и Българска стопанска камара. Изработените текстове бяха внесени в парламента след одобрение от комисията.

Изменения в ЗДОИ, също на основата на становището на ПДИ от март 2008г., бяха внесени малко по-рано през годината /на 28 май 2008 г./ и със законопроект на народния представител Мартин Димитров. Те съдържаха и някои от предложените, но неприети през предходната 2007 г. текстове, свързани с онлайн публикуването на информация.

Общият момент в двата законопроекта бе целта да се ограничи приложението на ограничението на правото на информация, свързано със защита на търговската тайна. С почти безпрецедентно мнозинство проектите преминаха през съответните парламентарни комисии, а същото се случи и с обединения вариант на водещата Комисия за гражданско общество и медии преди второ четене.

Основните моменти в измененията на ЗДОИ са:

1.Разширяване на кръга на задължените субекти - чрез включването на:

• териториалните звена на органите на власт,

• физическите и юридически лица, получаващи средства от фондове, проекти или програми на Европейския съюз,

• финансирани или контролирани от държавата търговци.

2.Въвеждане на изискване институциите да публикуват обществена информация онлайн.

3. Стриктно обвързване на понятието „търговска тайна” с възможността за нелоялна конкуренция между търговци и въвеждане на задължение за посочване на обстоятелствата, които водят до такава.

4. Въвеждане на проверка за наличие на надделяващ обществен интерес от разкриването на информация, която би представлявала търговска тайна.

5. Превръщането на задължението за предоставяне на частичен достъп от пожелание в императив.

Трябва да се отбележи, че направените промени напълно съответстват на европейските стандарти и се явяват исторически паралелни на новоприетата Конвенция на Съвета на Европа за достъп до официални документи (гласувана на 27 ноември 2008 г. от Комитета на Министрите). През 2009 г. конвенцията ще бъде открита за подписване от страните-членки на Съвета на Европа.

Следва да се отдели внимание на всяка от отделните групи промени, за да се придобие представа за очаквания ефект върху прилагането на закона.

Разширяване на кръга на задължените по закона

Въвеждането на задължение за всички териториални структури на институциите на изпълнителната власт да предоставят информация по закона, се появи като тема доста отдавна. Текстове за изменения на ЗДОИ в тази посока бяха внесени още през 2001 г. в предишното Народно събрание от група народни представители, гласувани на първо четене и забравени, особено след като в един от докладите на Европейската комисия за напредъка на България успешно бе пробутана лъжата, че са окончателно приети. Смисълът на разширяването на кръга на задължените тук е ясен – да не се разкарват гражданите из цялата страна, за да получат искания достъп. Проблемът се оказва значителен, особено когато институциите подхождат стриктно формалистично и държат заявителят да си подпише приемо-предавателния протокол за предоставените документи.

Промяната е съответна на изискването на новата Конвенция за достъпа до официални документи, която разпростира задължението за даване на информация и върху териториални звена на органите на власт. Следва да се подчертае, че Конвенцията създава минимален стандарт, т.е. отклонение от това положение не е допустимо.

Сериозна стъпка напред е и задължаването на всички, които харчат европейски пари, да предоставят информация за това. Вместо да се крие информация зад паравана на търговската тайна или „засегнатост на третото лице” – контрагент по договор за получаване на такива средства, данните следва да са публични. Както договарялият държавен орган, така и получателят на средства са задължени да предоставят такава информация при поискване, а от последния не следва да се иска съгласие за това – чл.31, ал.5 от ЗДОИ. Едва ли е нужно да се казва какви проблеми пораждаше досега липсата на прозрачност за харченето на тези средства.

Следва да се подчертае, че за първи път задължение за предоставяне на информация по ЗДОИ е възложено на определени категории фирми, контролирани от държавата. Практиката по прилагането на закона показа голямо търсене на такава информация през годините и сега вече гражданите имат правото на нея.

Публикуване в интернет

С чл.15а от ЗДОИ се предвиди задължение за онлайн публикуване на информацията по чл.14 и 15 от закона. Тази информация следва да се публикува още от 2000 г. с цел по-голяма прозрачност на институциите /чл.15/ или с цел охраната на определени права и обществени интереси /чл.14/. В действителност обаче доста малка част от тази информация се публикуваше досега онлайн, въпреки увеличения капацитет на публичната администрация /над 80 % от институциите на публичната власт имат интернет страници, според годишния доклад на Министъра на държавната администрация и административната реформа за 2007г./. Темата е подробно разгледана в годишните доклади на ПДИ за състоянието на достъпа до информация през 2006 и 2007г.

Наистина сравнението с други национални закони, които предвиждат онлайн публикуване на информация, показва доста лаконична уредба у нас. Подходът в други случаи е или изброяването на категории информация, подлежащи на публикуване, или създаване на задължение за институциите да създадат свои схеми за публикуване. Така или иначе, императивното задължение да се оповестява онлайн информацията е крачка напред в сравнение досегашното състояние.

Прилагане на ограничението, свързано със защита на т.нар. „търговска тайна”

Три изменения в ЗДОИ ограничават приложението на търговската тайна като ограничение на правото на информация. Първо, запитаната публична институция не следва да иска съгласие от третото засегнато лице всеки път, когато със заявление е поискана информация, отнасяща се до него. Крачка напред в тази посока бе направена и в практиката по ЗДОИ през 2008 г. С две решения от месец октомври Върховният административен съд ясно изведе задължение за административния орган да провери във всеки един случай наличие на засегнатост на права или законни интереси на третото лице – търговец.

Нова разпоредба в ЗДОИ възлага задължения и на самото трето лице-търговец. Неговото несъгласие за даване на информацията вече не е достатъчно – то трябва да обоснове, че предоставянето на документ би го поставило в условия на нелоялна конкуренция /чл.17, ал.3 от ЗДОИ/. Преценка дали обосновката е убедителна ще се прави от администрацията, получила заявлението за достъп, а впоследствие от съда.

Надделяващ обществен интерес

Дори и когато дадена информация обосновано е защитена с търговска тайна, ако е налице надделяващ обществен интерес, тя следва да се разкрие. Това означава, че за всеки конкретен случай следва да се преценява ползата за обществото от разкриването на съответната информация. Така простият факт на наличие на клауза за конфиденциалност в даден договор няма да е достатъчен. Ще следва да се прецени и правата и интересите на колко хора зависят от информацията и може ли да бъдат защитени, без да са предостави тя. Преценката отново следва да се прави от съответната административна структура, респ. от съда.

Преценката за надделяващ обществен интерес ще следва да се прави не само в случаите на търговска тайна. Тя е релевантна и за всеки друг случай на засягане на права на някое трето лице, както и в случаите, когато се иска достъп до информация, свързана с подготовката на крайно административно решение.

Частичен достъп

Ползвалите ЗДОИ знаят, че имат право на т.нар. частичен достъп. Когато част от исканата информация попада в дадено ограничение, а останалата част е извън обхвата на неговата защита, може да бъде даден достъп до част от документ, като се заличи текста на останалата част. Някои съдебни състави тълкуваха употребения в закона израз „може” като свобода на преценка от страна на администрацията, която не подлежи на съдебен контрол за законосъобразност. С измененията на ЗДОИ бе дадена категорична формулировка, поради което вече стриктно да се предостави достъп до частта, която не попада в обхвата на защитения интерес.

Как ще заработят измененията, ще покаже практиката. Важното е, че те са насочени към подобряване на съществуващия стандарт и някои от създадените практики. Както при активно упражняване на правата по закона, така и по инициатива на публичните институции би следвало процесът на предоставяне на информация да се подобри.