Информационен бюлетин
Брой 10(58), октомври, 2008 г.

Интересно да се прочете: " Пълно разкриване - pисковете и обещанията на прозрачността"
Арчън Фънг, Мари Греъм, Дейвид Уейл

Full Disclosure

Archon Fung, Mary Graham, David Weil
Full Disclosure
The Perils and Promise of Transparency
Cambridge University Press, 2007

Целта на проекта „Политиката на прозрачност”, събрал тримата изследователи (политолог, икономист и юрист) в школата за държавно управление „Джон Ф. Кенеди” към Харвардския университет, е била да си отговорят на въпроса работят ли политиките на прозрачност? Дали предоставянето на повече информация в публичния домейн подобрява избора на потребителите, инвеститорите, избирателите, а също така дали създава нови стимули за производителите, болниците, училищата и други организации да установят нови практики, съответстващи на обществените приоритети?
Резултатите от проучванията, които търсят отговор на тези въпроси, са представени в книгата на Ар. Фънг, М. Геъм и Д. Уейл.

Авторите представят конкретни случаи, които ги подтикват да изследват политиките на прозрачност на компании и институции, предоставящи обществени услуги.
Фалитът на „Енрон“ (2001) поставя под въпрос една от най-старите и най-уважавани системи на прозрачност: детайлните задължения на публичните компании да обявяват своите печалби и загуби. “Енрон“ е последван от „УорлдКом“ и „Тайко“ - случаи, които според авторите показват пропуски в системата на финансовите отчети.
След трагедията от 11 септември администрацията на президента Буш създава система за предотвратяване на терористични заплахи (2002 г.). Тази система не постига очакваните резултати, според авторите, тъй като не е достатъчно разбираема за гражданите и не случайно скоро след стартирането й се превръща в средство за шеги на окъснели нощни комедианти.

Тези и други примери според авторите показват, че политиката на прозрачност не винаги върви в правилната посока и този факт повдига поне три важни въпроса, които трябва да се имат предвид, когато се разсъждава по темата:

1.Политиките на прозрачност винаги са ограничени от волята на управляващите(в широк смисъл) на публичните институции, компании. В политиката няма такова нещо като пълна прозрачност – само варианти и нива на частична прозрачност, която, може би - да, а може би – не, обслужва нуждите на публиката.

2.Политиките на прозрачност, които авторите изследват, се различават от това, което е познато на всички нас като право на достъп до информация, законодателно уредено в САЩ през 60-те години. Законите за свобода на информацията според авторите са наистина крайъгълен камък на демокрацията, тъй като препоръчват отвореност на държавните институции на федерално, щатско и местно равнище и задължават администрацията да бъде отчетна за своите действия – принципът на достъпност на всички записи е в основата на това законодателство. Политиките на прозрачност, които авторите изследват, въвеждат обратно на тези закони определени категории информация, които трябва да се разкриват от големите корпорации и други частни организации. Целта на тези мерки (политики) също е ограничена: да се намалят загубите на инвеститорите; да се предпази животът и здравето на гражданите; да се подобри качеството на обществените услуги; да се предотврати корупцията. Те наричат тази прозрачност от второ поколение: насочена прозрачност (targeted transparency), или целево разкриване на информация.

3.Последствията на неуспешната целева прозрачност могат да бъдат унищожителни. Прекомерното отчитане или недоотчитане на финансови данни от „Енрон“ и „УорлдКом“ струва на хиляди работещи техните пенсионни спестявания, ана милиони акционери - техните инвестиции. Неяснотата на система за предотвратяване на терористични заплахи довежда до игнорирането й от много граждани и организации, което създава възможности за нови бъдещи трагедии.

Авторите започват изследването си със скептицизъм по отношение на ефективността на целевото разкриване на информация. От гледна точка на своите академични дисциплини те смятат за нужно да предупредят, че простото публикуване на нова информация и нейното натрупване не винаги води до намаляване на рисковете, за които става въпрос по-горе. Едновременно с това, в хода на проучването, с натрупване на емпирични данни за различните политики на целевата прозрачност, те попадат и на ефективни системи на целева прозрачност. От скептичния подход те се ориентират към прагматичния и насочват изследването си към това какви са разликите между неефективните и ефективните системи на целева прозрачност и . Изследват петнадесет системи на целева прозрачност в САЩ и три международни политики на прозрачност.

От гледна точка на българския читател книгата е интересна поради подхода към политиките на „активната прозрачност” на публичните институции, които предоставят обществени услуги и са задължени да предоставят информация, която предотвратява заплахи за живота, здравето и собствеността на гражданите. Бихме казали, че тук става въпрос и за досега неясното понятие „информация от обществения сектор”. Авторите на книгата достатъчно ясно провеждат границата между свободата на информация (достъп до информация), осигурявана от държавните органи, с техните задължения за публикуване на определени категории информация, и целевата прозрачност, като задължение на компании и публични институции, предоставящи обществени услуги.

С много примери от най-новата история на законодателството в САЩ авторите показват, че целевата прозрачност необходимо се налага от законодателя на големите компании и организации, предоставящи социални услуги – болници, училища и подобни. Защо правителството трябва да се намесва в този процес?
Първо, защото само правителството може да застави частните и публичните компании да разкриват информация.
Второ, само правителството може законодателно да уреди устойчивостта на прозрачността - важно условие за нейната ефективност.
Трето, само правителството може да създаде прозрачност, основана и поддържана от легитимността на демократичните процеси.

Според авторите идеята за прозрачност бавно се утвърждава в американската история и нейното осъществяване може да бъде разделено на три поколения:

Първото поколение е свързано със прозрачността на държавните органи и се утвърждава чрез федералния и щатски закони за свобода на информацията и тяхното усъвършенстване през годините.

Второто поколение е на целевата прозрачност и то не би могло да се появи без първото. Надграждането на целевата прозрачност е свързана с борбите от първото поколение и с културата на прозрачност, която постепенно се изгражда. От друга страна, утвърждаването на целевата прозрачност също е резултат от сериозни кризи и борби на търсещите такава информация – граждани и техни асоциации, клиенти, инвеститори.

Тук авторите отбелязват ролята на медиаторите, концентриращи енергията на търсещите. Историята на изследваните от тях политики на прозрачност, въвеждани през периода от 1996 - до 2005 г., показва че само чрез постоянна борба се утвърждават и политиките на прозрачност и именно в тази борба изключителна роля играят именно организациите на търсещите информация. Авторите са убедени, че бъдещето на прозрачността никога не е сигурно и зависи винаги от политическия избор.

Третото поколение на прозрачността според авторите е прозрачността, базирана на сътрудничество между дизайнерите на политиките на прозрачност и техните клиенти или ползватели.

Заслужава внимание основната идея на авторите да изследват конкретни политики на прозрачност на основата на интердисциплинарна методология и да се видят причините и развитието на успешни и неуспешни политики в различни сфери.

Три фактора според авторите водят до задължителната прозрачност в историята на САЩ:

1.Факторът на задължителната прозрачност на правителството, който е основен. В книгата е показана историята на развитието на това законодателство и неговото прилагане.

2.Втори фактор са кризите, които изискват бързи политически реакции и решения и спомагат за преодоляване на политическите сили, с уклон към секретността и ограничаване на иновациите в политиката. В условията на криза от 1986 г. до днес, в десет от петнайсетте, изследвани от авторите национални политики, е предпочетена именно политиката на целева прозрачност:

  • за да се покаже съставът на храните;
  • да се намали дискриминацията при даване на кредити;
  • да се намалят щетите за работниците и местните общности при затваряне на заводи;
  • за да се подобри хигиената в ресторантите и да се редуцират хранителните отравяния;
  • да се прекратят отровните замърсявания на околната среда.

И да се постигнат резултатите, търсени чрез прилагането на на целевата прозрачност:

  • да се редуцират рисковете на инвеститорите
    и
  • рисковете от политическа корупция.

3.Третият фактор е знанието – цяло поколение икономисти и когнитивни психолози, изследващи слабостите на прозрачността и сложността на комуникацията, помагат да се формулира рационалността на действията на правителството и успешните подходи при формирането на системите на прозрачност, ориентирани към потребителите.

Естествено, че въвеждането на политиките на прозрачност зависи и от държавната намеса, т.е. въвеждане на правилата чрез законодателство и регламенти за насочена прозрачност. Авторите посочват, че през периода 1996 – 2005 година в САЩ са приети 133 регламента, които въвеждат насочена прозрачност.

За българския читател ще бъде интересно да знае, че това, което нас също ни тревожи - как се изчислява цената на водата, какви са замърсяванията в питейната вода, как се формира цената на тока за домакинствата, съставът на храните, колко и какви са причините за смъртни случаи в болниците, какви са резултатите от обучението в дадено училище, съставът на учителите и т.н., са категории информация, включени в задължителната за публикуване от страна на компаниите и институциите, предоставящи обществени услуги, според проучване на Кодекса на федерални регламенти, направено от авторите.

Те отчитат и реалния проблем на разликата между декларираното в законодателството право на гражданите да знаят (или на достъп до информация) и практическия достъп на гражданите до необходимата им информация. Тази разлика, тази дупка, а понякога и пропаст, очевидно не е необходимо да се запълва само с нови и нови законодателни инициативи, зад които може да стоят и определени интереси. Тя може да бъде преодоляна само чрез постоянната борба за прозрачност на самите потребители на информацията.

Книгата е полезна за държавни служители, които отговарят за политиките на прозрачност в институциите, за изследователи на проблемите на прозрачността, за застъпници за свобода на информацията и за всички, които се интересуват от съвременните проблеми в сферата на откритост на информацията и нейното значение за социалния избор.

Представянето подготви д-р Гергана Жулева, изпълнителен директор на ПДИ


НАЧАЛО | ПДИ | ЗДОИ | НОРМАТИВНА УРЕДБА | ПРАВНА ПОМОЩ | ОБУЧЕНИЯ | ПРЕДСТОЯЩО | ПУБЛИКАЦИИ | ВЪПРОСИ | ВРЪЗКИ | ТЪРСИ
Българска версия • Последно обновяване: 07.11.2008 • © 1999 Copyright by Interia & AIP