Информационен бюлетин
Брой 5(41), май, 2007 г.

Приключения със заявления : Достатъчни ли са гаранциите и контролът по изпълнението на концесията на "Софийска вода"?
Александър Кашъмов, ПДИ

Проучването

През лятото на 2006 г. ПДИ започна проучване, чиято цел бе да покаже доколко податливи на корупция са някои сфери на публично-частното партньорство и доколко добрият достъп до информация може да разкрие и предотврати нередности в тези области. Част от резултатите, а именно свързаните с два от случаите, по които работихме, бяха представени в предишните броеве на нашия бюлетин. Предмет на оценка в проучването, е степента на откритост, т.е. предварителна достъпност (напр. в Интернет) или достъп при поискване на информация от значение за предотвратяване на случаи на корупция, злоупотреби с обществени средства или други нередности. Трябва да се отбележи, че публично-частното партньорство е една от горещите точки на подобни практики, а същевременно постъпващите в ПДИ случаи показват честа практика на отказ на достъп до договори и свързана с тях информация от страна на публични институции, поради простото несъгласие на третото лице (частна фирма). Това води до непропорционално стесняване на кръга на общодостъпната информация по такива сделки, без целта да е защита на легитимен интерес. От гледна точка на стандартите относно достъпа до обществена информация, това е нарушение, а от гледна точка на разходването на обществени средства и контрола върху него, в това число и обществен, тази практика е проблем. Ето защо, за нас бе интересно да изследваме същите въпроси, за които читателят си спомня от предишните случаи по проучването, спрямо една публично-частна връзка като концесията на „Софийска вода.”

Защо се спряхме на концесията на „Софийска вода”

Значението на прозрачността на сделките между публични институции и частни фирми и тяхното изпълнение вече бе посочено. Естествено, то е още по-голямо, когато става въпрос за период от 25 години, колкото се обхващат от тази концесия. Допълнителен акцент придава монополното положение на фирмата, която се занимава с водоснабдяването на София. Става въпрос за водоснабдяването на столицата, която е и най-многолюдният град в България. Едновременно с това, случващото се във връзка с изпълнението на договора за концесия е предмет на постоянен и интензивен обществен дебат. В основата му е особено чувствителният въпрос за цената на тази обществена услуга и възможността тя да бъде регулирана и поставена под необходимия контрол срещу произволното й определяне. Всички тези обстоятелства определят несъмнено високия обществен интерес към казуса и са предпоставка за избора му във връзка с проучването.

Концесията на водоснабдяването в София

Казусът „Софийска вода” е с относително дълга история. Решението на Столичния общински съвет (СОС) за стартиране на процедурата (т.н. съгласие за откриване на процедура) е от ноември 1998 г. В конкурса участвуват осем чуждестранни фирми, а до вторият му етап достигат половината от тях. На първо място е класирана британската фирма „Интернешънъл Уотър Лимитид”, която е определена от общинския съвет за спечелила конкурса. Фирмата регистрира местно юридическо лице, т.е. създава акционерното дружество „Софийска вода” АД, което от своя страна сключва концесионния договор със Столична община през декември 1999 г. Договорът влиза в сила близо година по-късно.

За мониторинг на изпълнението на договора страните договарят да се създаде отдел за мониторинг на концесията (чл. 3.1.9 и 3.1.10). След провеждането на конкурс единственият подал оферта екип е одобрен и създава „Омонит” ООД. Дружеството осъществява мониторинга до 2006 г., когато отношенията с него са преустановени. Докладите му са общодостъпни в Интернет.

Проблемите с концесията датират от самото й обявяване. В решението на СОС за откриване на процедурата не са обявени вида, размера и начина на плащане на цената (т.н. концесионна такса). Така продължаващите вече седем години въпроси и спорове около цената на водата в София се оказват заложени изначално.1 Проблемите не спират дотук. Няколко години по-късно критики по изпълнението на договора и конкретно на финансовите му параметри са отразени в доклади на „Омонит” ООД, Сметната палата и Агенцията за държавен вътрешен финансов контрол. Според последния доклад на „Омонит” ООД, обхващащ периода от април до декември 2005 г., дружеството многократно е предоставило на СОС информация, „касаеща неизгодните резултати от процеса на предоговаряне на концесионния договор, неизгодността на съществуващия концесионен договор и същественото му неизпълнение от страна на „Софийска вода” АД”.2 Основните критики към изпълнението на концесията през годините обхващат въпросите, свързани с тарифите на водоснабдителните и канализационните услуги, задължението за намаляване на загубата на вода и практиките на нефактуриране на вода, липсата на съвременен хидравличен модел на мрежата и др.3 В докладите на „Омонит” ООД се твърди непредоставяне на документи и препятстване на потока на информация, необходима за мониторинга. За пълнота и обективност на настоящото кратко изложение следва да добавим, че в някои области на мониторинга е установено съответствие с изискванията. Така например, изрично е опровергано разпространеното твърдение за лошо качество на питейната вода.4

Разбира се, от изложените сбито факти не може да се заключи относно съществуващите проблеми, степента на тяхната наличност и взаимоотношението им. Това не е и целта на описанието. По-скоро се стремим да обрисуваме картината, за да се види контекстът на случая. Документите, свързани с тези проблеми, са публични (общодостъпни в Интернет). На този фон беше интересно да се установи каква е степента на съпътстващата общодостъпност на определени категории информация (включена в проучването). Макар да не се отнасят пряко до концесията, те показват каква е готовността на системата да бъде прозрачна и да създаде условия за обществен контрол, и то в по-широк план – на въпросите по организацията, избягването на конфликт на интереси и т.н.

Каква информация поискахме и получихме?

Както сме отразявали в предходните публикации, поставените въпроси се разпределят в няколко групи. Едната група въпроси засягат организацията на съответната публична институция (в случая – Столична община) и нейните служители. Другата група въпроси се отнася до договорите на тази институция с частни фирми. Последната група проверява готовността на съответната частна фирма да предостави информация за сключения договор и за предприетите мерки за предотвратяване на корупция. Заявленията до Столична община бяха подадени през септември 2006 г. Отговор е получен почти на всички, откази няма. Мълчалив отказ е налице по питането за достъп до декларациите по чл. 29а от Закона за държавния служител. По някои от заявленията отговорът е в законовия срок, а в два случая е получен значително по-късно– през ноември 2006 г.

От гледна точка на организацията на предоставянето на информация в Столична община (СО) е интересен въпросът кой даде отговор на заявленията за достъп до информация. Едно единствено писмо – уведомление за липса на предоставени от СО концесии за периода 01.01.2004 – 31.07.2006 г., е подписано от кмета Бойко Борисов, а всички останали отговори са подписани от секретаря на общината Росен Желязков. Следователно правилно, от една страна, подходът към предоставянето на информация е като към обикновена административна дейност, но проблематично, от друга, властта за решаване по заявленията за достъп до информация е концентрирана в най-висшия представител на столичната администрация. Следователно е налице разбиране, че предоставянето на информация не е политически въпрос, а въпрос на изпълнение на служебно задължение, но пък все още има несмелост тази дейност да се повери на служители с по-ниски позиции в администрацията.

Обща информация за организацията и служителите на Столична община

В първата подгрупа влиза информация за организационната структура, годишния отчет на бюджета от предходната година, финансова информация за служителите, включваща техния брой и заплати на заемащите ръководни длъжности (началници на отдели, директори на дирекции и др.). Тук следва да се отбележи, че Столична община е измежду административните структури, които са публикували значителна част от информацията по чл. 15, ал. 1 от ЗДОИ в Интернет страницата си.5 Така например в страницата е обособена секция „Достъп до информация”, в която са посочени и определени служители с контакти за връзка с тях. Налице е и подробна информация за организационната структура, включително функциите на отделните административни звена и имената на ръководителите им.

Бюджетът на Столична община е на практика общодостъпен чрез Интернет страницата й, в съответствие със Закона за общинските бюджети. През 2006 г. той за първи път бе предмет на обществено обсъждане. Отчетът за касовото изпълнение на бюджета от предходната 2005 година, изготвен от директора на Дирекция „Финанси”, фигурира в Интернет страницата, но по време на проучването не можеше да бъде отворен като документ, поради което бе подадено заявление. Достъпът бе предоставен на технически носител. Също със заявление бе поискана информация за броя на служителите в общината и основната месечна работна заплата на заместник-кмет, директор на дирекция и началник на отдел. От предоставената информация се установява, че числеността на персонала в администрацията на СО за 2005 г. е 577 души, а на администрациите на районите към СО – 1,374 души. Основната месечна работна заплата на зам.-кмет през 2005 г. е била 945,1010,1036 лв., докато за 2006 г. е 1002,1070,1098 лв. През 2005 г. директорите на дирекции в общината са получавали месечни заплати от 542 до 800 лв., а през 2006 г. от 575 до 848 лв. За началниците на отдели същите цифри са съответно от 464 до 673 лв. – за 2005 г., и от 492 до 713 лв. – за 2006 г.6 Справка с нормативната уредба показва, че немалка част от служителите в Столична община са със статут на държавни служители. Такива са секретарят на общината, главни директори на главни дирекции, директорите на дирекции, началниците на отдели, ръководител на инспекторат, главният архитект, служителят по сигурността на информацията, счетоводител, вътрешен одитор, юрисконсулт.7 Техните заплати са нормативно определени като диапазон, в зависимост от заеманата длъжност и ранг, поради което може да се приеме, че по този въпрос е налице някаква степен на прозрачност.

Система за превенция на корупция в Столична община

Тази тема обединява следващите две подгрупи въпроси, а именно наличието на правила за превенция на корупцията, от една страна, и на информация, свързана с почтеността на служителите в Столична община – от друга.8 Последната категория обхваща декларациите на имуществото и доходите, декларациите за конфликт на интереси и въпроса за получаването на подаръци от служителите.

Тъй като проучването се отнася до събирането на данни през призмата на конкретния казус, със заявление за достъп до информация поискахме от председателя на Комисията по превенция и противодействие на корупцията към Министерския съвет достъп до евентуални доклади за случаи на корупция, свързани със „Софийска вода” АД, които комисията да е разследвала през 2006 г. Заявлението ни бе съответно препратено до Столична община, откъдето получихме отговор, че няма данни или доклади за случаи на корупция, свързани със „Софийска вода”. Оттук се установява липсата на такива данни, което само по себе си е информация по поставения въпрос. За разлика от други заявления, в отговорите по които се съдържа приложено и писмо от съответната дирекция, към която е била изпратена за становище преписката, в този случай такова приложение не се съдържа. Оттук може да се направи извод, че секретарят на СО е лично компетентен да отговаря или най-малкото не може да не бъде уведомен за подобни данни. Едновременно с това е ясно, че работата по превенция и противодействие на корупцията в Столична община се извършва от самата нея и допълнителна информация не се съдържа в Комисията към Министерския съвет.9 От извършеното препращане се оставя впечатлението, че липсва координация между комисията и СО. Този извод произтича от обстоятелството, че препращане се извършва само когато съответният орган на власт не разполага с поисканата информация (чл. 32 от ЗДОИ). От практиката по прилагането на ЗДОИ обаче се вижда често препращане и в случаи, когато една институция притежава информацията, но смята, че друга е по-компетентна от нея в дадената област или притежава по-голям обем от същата информация. Поради това, изводът за липса на координация не може да е категоричен.

Във връзка с въпросите относно служителите установихме следното. Декларации по Закона за публичност на имуществото на лицата, заемащи висши държавни длъжности, са длъжни да подадат кметът на Столична община, заместник-кметовете и секретарят. Поискахме достъп до декларацията на кмета Бойко Борисов за 2005 г., когато е встъпил в длъжност. С писмо на председателя на Сметната палата бяхме уведомени, че през 2005 г. г-н Борисов е декларирал липса на промяна в доходите и имуществата си от предходната му декларация (подадена очевидно в качеството му на Главен секретар на МВР). Достъп до тази предходна декларация не ни бе предоставен. Вероятно това се дължи на липсата на регламентирано право на гражданите на достъп до декларациите за периода до 31.12.2004 г. През периода на проучването не бе предвидена в закона оценка и анализ на декларациите. Процедурата по проверка на подадените декларации бе приета с изменение и допълнение на закона - г ДВ. бр.73 от 05.09.2006 г. Тя ще бъде прилагана едва за декларациите, подадени през 2007 г.

Единственото заявление, по което отговор не е получен, е за копие от декларациите по чл. 29а от Закона за държавния служител (ЗДС) на ръководителя на Столичния инспекторат, директора на дирекция „Обществени поръчки и концесии” и началника на отдел „Концесионен контрол” в Столична община. Избрахме тези длъжности, тъй като те са свързани с важни функции в областта на концесиите. Те са държавни служители и следва да са подали такива декларации, съгласно ежегодното задължение. Непредоставянето на отговор е в синхрон с общата липса на публичност относно декларациите по чл. 29а от ЗДС от момента на приемането на тази норма през 2003 г. досега. На искането за достъп до списък на подаръците, направени от „Софийска вода”АД на Столична община или длъжностни лица, отговорът е, че няма данни за такива. Информация няма и за семинари, командировки или други събития, касаещи дейността на Общинския съвет и финансирани със средства на фирмата. Отговорът на тези запитвания е подписан от директора на Дирекция „Секретариат“ на Столичния общински съвет (СОС) и очевидно касае тази институция, а не администрацията на Столична община. В този смисъл не е даден отговор на отправеното искане, а отговор за дейността на институция, за която не е искана информация - СОС. Изместването на предмета на заявлението в отговора по него е необяснимо. Това е основание да се приеме, че е добре да се задълбочи търсенето на информация, свързана с подаръците и политиката относно тях в Столична община.

Договори на Столична община

Информация за концесионните договори и тези по обществени поръчки вече е общодостъпна в Интернет. Информацията за липса на концесии на СО за периода 01.01.2004 – 31.07.2006 г., получена от кмета на общината и от Правителствената информационна служба (ПИС), съвпада. От отговора на ПИС се установява, че в Националния концесионен регистър се поддържат както данните по чл. 30, ал. 1 от отменения Закон за концесиите – за концесиите до 1.07.2006 г., така и данните по чл. 97 от новоприетия закон.

Поискахме копие от сключения концесионен договор. Той ни беше предоставен на технически носител, след като за съгласие е питано третото лице – „Софийска вода” АД. От преписката се вижда, че публичната администрация продължава да прилага чл. 31 от ЗДОИ относно неоправдано голям обем информация. В практиката на Върховния административен съд бе извършено стеснително тълкуване на чл. 31 от ЗДОИ, като информацията, за която следва да се иска съгласие на третото лице, е сведена до конфиденциалните клаузи. Подчертано е още, че обект на такива клаузи не може да бъде информацията, която подлежи на публикуване по силата на закон. Тези разграничения не са направени при искане на съгласието на фирмата концесионер.

Механизмът за контрол и оценка на изпълнението на договора е създаден и се осъществява чрез „Омонит” ООД, поне за периода до 2006 г. Интересен бе въпросът дали са налагани санкции на фирмата концесионер. От отговора на СО става ясно, че през 2005 г. общината е наложила 18 санкции за различни нарушения от страна на „Софийска вода” АД, а през 2006 г. санкции не са налагани. Нарушенията са описани. Може да се приеме, че по отношение на категорията „договори”, от Столична община ни предоставиха стопроцентово информация.

Информация от „Софийска вода”

Според българския ЗДОИ, фирмата „Софийска вода” АД, макар и страна по договор за концесия, не е задължена да предоставя информация. Тъй като секретарят на СО бе поискал изрично съгласието на фирмата за предоставянето на концесионния договор и такова бе дадено с нарочно писмо, приемаме, че е налице воля у изпълнителя за общодостъпност на документа. С писмодо изпълнителния директор на „Софийска вода“ поставихме на фирмата редица въпроси, между които следните: възприета ли е политика (кодекс, вътрешни правила) за предотвратяване на измами, корупция, конфликт на интереси, приета ли е политика срещу даване на подкупи на държавни служители, даване на подаръци, финансирали ли са политически партии, налагани ли са на дружеството санкции през последните години. На запитването си получихме любезно писмо, с което главният секретар на дружеството ни посочва техния Интернет сайт – www.sofiyskavoda.bg, като източник на информация и изрази готовност за осъществяване на среща, на която да обсъдим интересуващата ни информация.

Заключение

Изводите от направеното проучване по случая „Софийска вода” са в няколко насоки. Документите по концесията са общодостъпни. Получихме копие от договора, в Интернет са публикувани докладите на „Омонит” ООД, Сметната палата и Агенция за държавен вътрешен финансов контрол.. Информация получихме и за наложените санкции. Потенциален проблем при приложението на чл. 31 от ЗДОИ е, че обвързването на администрацията със съгласието на третото лице може да доведе до случаи, в които информация за договора няма да бъде предоставяна поради субективно нежелание на това лице.

От друга страна, Столична община е публикувала в Интернет значителен обем от дължимата на гражданите информация, свързана с организацията и функциите й. Улеснено е с такава информация и ползването на ЗДОИ. Отговор е даден и информация е предоставена по всичките ни заявления, с изключение на отнасящото се до чл. 29а от ЗДС. Същевременно обаче остава не съвсем ясна за обществото политиката на СО, свързана с осигуряването на почтеност на администрацията. Макар формално да е получен отговор относно декларацията за доходите и имуществото на кмета на СО, на практика информация липсва. Ясно става, че в периода между 2004 (а може би и по-рано) и 2005 г. неговите доходи и имущество не са се изменили. Що се отнася до декларациите за конфликт на интереси, дори да се сметне, че част от тях съдържат чувствителна за съответните хора информация, то останалата част няма пречка да се предостави, което не е направено. Например не става ясно дали въобще някой от изброените служители е посочил такъв интерес или не. Най-проблематичен е въпросът с подаръците. Отклоняването на това искане за информация може да има зад себе си различни причини: било че такива подаръци са давани, респ. събития са финансирани от фирмата-концесионер; било че не се води регистър на подаръците; било, че липсва политика за наблюдаване и санкциониране на подобно поведение. Като се свърже с получената информация за липса на доклади и сигнали за корупция, това води до два възможни извода: или не е изградена ефективна и ефикасна система за превенция и противодействие на корупцията в СО, или такава работи и не са регистрирани сигнали и прояви на корупция, конфликт на интереси или други нередности.

Впрочем в обществения дебат по начало се срещат доста широки употреби на понятието „корупция”, включително по отношение на концесията на водоснабдяването. Например, понякога по този начин се окачествява определянето на по-високи цени на предоставяните услуги, в ущърб на потребителите, или използването на други механизми за реализиране на печалба, като например т.нар. „нефактуриране на вода“. Дори да са налице подобни действия на ръба или в нарушение на закона и правилата на договора, няма основание те да бъдат окачествени като корупция. В този смисъл е много вероятно резултатите на проучването ни да съответстват на действителността. Важно в случая е, че е налице прозрачност на концесионната сделка и на публичната институция, предоставила концесията. Разбира се, желателно е нейното увеличаване, най-вече в посока активно предоставяне на информация – например публикуване на договора и документи по изпълнението му. А по отношение на поставените в обществения дебат проблеми трябва да се помисли и по въпроса достатъчни ли са гаранциите и контролът по изпълнението на концесиите.

1. Източникът на тази информация, както и на част от информацията, използвана за описанието на случая, е непубликуван доклад на неправителствената организация „За Земята”. Данните са получени от нея в голямата си част посредством заявления по Закона за достъп до обществена информация.
2. Вж. Отчет за дейността на „Омонит” ООД за периода 01.04.2005 г. – 30.12.2005 г., с.17-18.
3. Източникът на информацията е посоченият доклад на „За Земята”.
4. Цит. Отчет за дейността на „Омонит” ООД, с. 13.
5. http://www.sofia.bg/whois.asp.
6. Цифрите са актуални към 31.12.2005 г., съответно към 31.07.2006 г.
7. Единен класификатор на длъжностите в администрацията, приет с ПМС № 47, обн. в „Държавен вестник“, бр. 18, от 05.03.2004 г., посл изм. към момента на проучването – в бр. 46, от 06.06.2006 г., в сила от 01.05.2006 г.
8. Тук под „почтеност” не се визира наличието или липсата на определено дължимо поведение от конкретните служители, а системата от мерки за поддържане на почтено управление и почтена администрация.
9. На основание чл. 46, ал. 5, вр. с чл. 19, ал. 3, т. 2 от Закона за администрацията, можем да заключим, че правомощия в тази насока са възложени на инспектората на СО (макар че в Интернет страницата на Столична община такава функция на инспектората не е изрично посочена).


НАЧАЛО | ПДИ | ЗДОИ | НОРМАТИВНА УРЕДБА | ПРАВНА ПОМОЩ | ОБУЧЕНИЯ | ПРЕДСТОЯЩО | ПУБЛИКАЦИИ | ВЪПРОСИ | ВРЪЗКИ | ТЪРСИ
Българска версия • Последно обновяване: 07.06.2007 • © 1999 Copyright by Interia & AIP