Информационен бюлетин
Брой 11(35), ноември 2006

© Фотоархив ПДИ

Последните месеци практиката на Върховния административен съд по приложението на някои важни разпоредби от Закона за достъп до обществена информация отбеляза развитие в посока установяване на европейските стандарти. Утвърди се разбирането по отношение на важни понятия от закона, доразви се практиката на съда по тълкуването на разпоредбите, въвеждащи някои от ограниченията на правото на информация. Това се отнася до изключенията, свързани със защитата на служебната тайна, търговската информация на т.нар. “трети лица”, личните данни. Същевременно се наблюдават тенденции в отделни случаи отделни съдебни състави да приемат, че дадена информация, макар да е създадена или да се съхранява от задължените институции, не е “обществена информация”. Критериите за подобно разграничение не винаги са много ясни. Със свое решение от 10 октомври 2006 г. Петчленен състав на ВАС обобщи константната практика,1 свързана с тълкуването на понятието обществена информация по смисъла на ЗДОИ. Според практиката, обществена информация е:

а) всяка съвкупност от данни, структурирани по определен критерий и с определена цел и предназначение (виж напр. реш.№ 3875 от 28.04.2005 г. по адм.д.№ 592 от 2005 г. и реш. № 7522 от 29.07.2005 г. по адм.д. № 3265 от 2005 г., двете на ВАС-5чл.с-в и мн.др.),

б) както и всяко сведение за някое положение или за някаква дейност на задължените по чл. 3 субекти (изрично така реш.№ 962 от 27.01.2006 г. по адм.д.№ 6515 от 2005 г. на ВАС-V отд.; така и реш.№ 3101 от 23.03.2006 г. по адм.д.№ 8452 от 2005 г. и реш.№ 9097 от 21.09.2006 г. по адм.д.№ 5319 от 2006 г., двете също на ВАС-V отд.; реш.№ 9486 от 04.10.2006 г. по адм.д.№ 3505 от 2006 г. на ВАС-5чл.с-в и др.), “в) но не и за тълкуване на законови разпоредби (реш.№ 2757 от 15.03.2006 г. по адм.д.№ 8209 от 2005 г.).

От така цитираната практика се вижда, че ВАС е приел

максимално широко тълкуване

на понятието “обществена информация”. Нагледна представа за неговия обхват се получава от фактите по разглеждания случай. Заявителят е поискал да получи сведение дали Министерският съвет е възприел практика да обработва предизборната или друга кореспонденция на управляващата партия, откога датира тя и на какво законово основание е въведена. Въпросите са възникнали, след като гражданинът е подал до лидера на партия НДСВ предложение партията да поеме предизборен ангажимент като декларира политическа воля в Конституцията на Република България да бъдат създадени (добавени) два нови текста, но е получил отговор от отдел “Приемна” на Министерския съвет. Според петчленния състав на ВАС заявлението е несъмнено такова за достъп до обществена информация, като следователно за съответната задължена институция е възникнало задължение на му отговори и да предостави достъп до поисканата информация.

Петчленен състав на ВАС потвърди практиката на съда за стеснително тълкуване на служебна тайна. Информацията, подлежаща на класификация

като служебна тайна, се определя със закон

Затова в един такъв отказ трябва да се посочи съответния закон, както и категория в списъка на служебната тайна, приета от съответния ръководител. Задължително трябва да бъдат изложени и фактически основания за определяне на информацията като служелна тайна. Според съда простото твърдение, че информацията в договора за концесия, сключен между министъра на регионалното развитие и благоустройството и “Магистрала Тракия” АД и оценките по чл.6 от отменения Закон за концесиите, попада в категорията, съставляваща служебна тайна, не я идентифицира като такава.²

В миналото имаше случаи да се отказват одитни доклади (ревизионни актове) на Държавния вътрешен финансов контрол като служебна тайна. Информацията отдавна се предоставя по реда на ЗДОИ от агенцията, но беше отказана през годината от кмета на Oбщина Тутракан. Достъпът до копие от окончателен одитен доклад е свободен и не може да се отказва под претекст защитата на т.нар. подготвителни документи (чл. 13, ал. 2, т. 1 от ЗДОИ).³

Традиционна пречка пред прозрачността

на държавните и общински сделки с частни фирми е ограничението по чл. 31 от ЗДОИ, свързано със защитата на интересите на трети засегнати лица. В практиката се оказва, че публичните институции само това чакат - да им падне сгоден случай да си измият ръцете с третото недаващо съгласие лице, което в действителност е търговско дружество, получаващо милиони левове, долари, евро от средствата на данъкоплатците. Проблемът е и в неясната формулировка на нормата на чл. 31 от ЗДОИ, която се нуждаеше от изясняване и ограничително тълкуване. Според тричленен състав на ВАС фирмите, осъществяващи транспорта на територията на общината със средства от държавния бюджет, са задължени субекти по чл. 3, ал. 2, т. 2 от ЗДОИ, защото са финансирани от бюджета.⁴ Поради това тяхното съгласие не трябва да бъде искано. Поисканата информация включва име на получателя на субсидията, изплатени суми за месец и основанието, на което е изплащана съответната сума. Съдебният състав приема, че с тази информация не се засягат законни права и интереси на търговските дружества - трети лица. Отделно подчертава, че ако в документите се съдържаше търговска тайна, пак можеше да се предостави достъп в подходящия обем и начин, за да се осигурят и двете конкуриращи се права.⁵

Следва да се отбележи, че посоченото виждане за ограничителното тълкуване на защитените интереси на третото лице - търговец, е логично продължение от практиката, създадена през лятото. Със свое решение състав на ВАС прие, че

търговците не могат да изразяват несъгласие

с предоставянето на концесионни договори, след като законодателят изрично е регламентирал, че данните за концесиите, в т.ч. основните клаузи на концесионните договори, могат да бъдат предоставяни по реда на ЗДОИ. “В разглеждания случай, приоритетно е спазването на принципа за прозрачност и гласност относно управлението на дейности, финансирани със средства от общинския бюджет, които от своя страна се събират под формата на такса за битови отпадъци от населението.”⁶ Цитираните съдебни решения са решителна крачка в посока стеснителното тълкуване на това ограничение на достъпа до информация, но трябва да се измине още път, за да се постигне адекватно тълкуване на понятието търговска тайна. В демократичните страни то не може да служи като параван за прикриване на бюджетни или други държавни разходи.

Балансирането на обществената

информация и защитените лични данни

е друг чувствителен момент в прилагането на ЗДОИ. С решение на ВАС бе отменен отказ да се предостави информация за образованието и квалификацията на заместник-министрите, главния секретар на МОН и членовете на политическия кабинет на министъра на образованието. Всички те попадат в публичния регистър по Закона за публичност на имуществото на лица, заемащи висши държавни длъжности, поради което имената им са публично достъпни. Според съда и данни като образование и квалификационна степен, макар да не са включени в публичен регистър, са необходими при създаването на собствено мнение по въпроса дали ръководният политически и изпълнителски екип в сферата на образованието и науката в България има необходимата научна и професионална квалификация за качествено и ефективно осъществяване на предоставената му държавна власт в тази сфера на обществения живот.⁷ Решението е съответно на духа на закона и обществения интерес, но трябва да се отбележи, че то се появява в негостоприемна правна среда. Честите изменения на Закона за защита на личните данни са свидетелство за неразбирането на неговите разпоредби от страна на вносителите, а те създават и смут в прилагането на закона. Особено възмутителна при последните изменения беше отмяната на чл.35 от закона, след като през миналата година в идентичен дебат експертите на ПДИ и други представители на гражданското общество убедиха законодателите, че тази стъпка е в нарушение на принципите на достъпа до информация и защитата на личните данни.

Изглежда за пореден път лявата ръка не знае какво прави дясната.

Изненадваща при изброената плеяда от съдебни решения, задълбочено развиващи проблематиката по достъпа до информация, е успоредната тенденция по “лесно” решаване на подобни дела. Тази тенденция белязва случаи, които не са особено интересни от гледна точка на обществения интерес, схванат като значимостта на дадена тема в обществения дебат. Така например, съдът намира, че не е обществена информацията, която заявителят е поискал като представител на търговско дружество относно стопанската дейност на самото дружество. За да стигне до този извод, съдът се основава на принципно правилната предпоставка, че целта на закона е да се предостави възможност на гражданите и юридическите лица да се информират за обществения живот в страната. В друг случай съдът намира, че не представлява обществена информация по смисъла на чл. 2, ал. 1 от ЗДОИ протокол от съдебно заседание и решението с мотивите по конкретно наказателно дело, тъй като не е свързана с обществения живот в България, в частност с дейността на съответния съд и чрез нея гражданите не биха могли да си съставят собствено мнение са конкретната институция. Поводът за поискване на информацията изглежда са данни, че в съдебно заседание по съответното дело са били изречени по адрес на заявителя и в негово отсъствие лъжи и клевети. Основният проблем все още при прилагането на ЗДОИ е в естествения стремеж на преценяващия даден казус да се пита за
интереса на заявителя от информацията

Така искащият информация за фирмата очевидно не се интересува от дейността на публичните институции, а вероятно оклеветеният гражданин - от това дали наказателният съд е постановил справедливо и законосъобразно решение. И все пак, в мотивите към ЗДОИ е ясно записано:

Законопроектът [сега законът - бел. авт.] е основан на регламентираното в чл. 41 конституционно право на гражданите да търсят, получават и разпространяват информация. В ал. 1 от него се съдържа правното основание за разработването на законопроекта, тъй като именно този текст определя универсално информационните права на гражданите. Възприетият подход съответства на споменатата Препоръка № R (81) 19 на Комитета на министрите на страните-членки на Съвета на Европа, за достъпа до информация, която се държи от публичните власти. Според тази препоръка “не може да има отказ за достъп до информация заради това, че лицето, което иска информация, няма конкретен интерес от материята.”

В самата основа на законодателството за достъп до информация е залегнало положението, че интересът на заявителя е без значение. От една страна, така се обезпечава равенството и недискриминацията на търсещите информация. От друга страна, всяка информация, която е създадена или съхранявана от публична институция, е показателна за работата на тази институция. Оттук се узнава съхранява ли се надлежно информацията, каква е управленската воля зад създадената информация, съхранява ли се в цялост получената от външен за институцията източник информация, как се ползва и т.н. Заявителят може първоначално да е поискал информацията, за да си послужи с нея, но институцията пак му я дължи. Той може да се поинтересува от работата на задължения субект впоследствие, или да предаде информацията на някой, който се интересува. Така или иначе по този начин се реализира дисциплиниращият ефект от закона върху администрацията и нейната отчетност пред обществото за всяко нейно действие. Всеки сигнал, че личният интерес на заявителя може да бъде взет предвид, е не само в нарушение на Конституцията и международните стандарти, но отваря широка двер за недобросъвестния служител да прикрие нередности. Нали не искаме това?

1 Решение № 9720 от 10.10.2006г. по адм.д. № 5011/2006г. на ВАС, Петчленен състав.
2 Решение № 10731 от 1.11.2006 г. по адм.д. № 7669/2006г. на ВАС, Петчленен състав, с което се оставя в сила предходното решение на Тричленния състав.
3Решение № 9898 от 12.10.2006г. по адм.д № 4401/2006г. на ВАС, V-то отд.
4Решение № 11726 от 27.11.2006г. по адм.д. № 6705/2006г. на ВАС, V-то отд.
5В това отношение съдът препотвърждава практиката си, създадена с Решение № 4716 от 25.05.2004г. по адм.д. № 8751/2003г. на ВАС, V-то отд. и Решение № 4717 от 25.05.2004г. по адм.д. № 8752/2003г. на ВАС, V-то отд.
6 Решение № 8190 от 20.07.2006г. по адм.д. № 3112/2006г. на ВАС, V-то отд.
7Решение № 9486 от 4.10.2006г. по адм.д. № 3505/2006г. на ВАС, Петчленен с-в.